Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2017 r., II FSK 3659/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2017 r., II FSK 3659/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1328/13 w sprawie ze skargi K. [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt I SA/GL 1328/13 ze skargi K[...] S.A. w K. (dalej: "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 sierpnia 2013 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

3 Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia 17 grudnia 2012 r. i uznało zarzuty na egzekucję administracyjną prowadzoną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: "Naczelnik Urzędu Skarbowego") w oparciu o wystawiony przez Prezydenta Miasta tytuł wykonawczy [...] dotyczący Spółki – za nieuzasadnione. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem z dnia 26 listopada 2012 r., Spółka działając na podstawie art. 33 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm., dalej: "u.p.e.a") zgłosiła zarzuty na egzekucję administracyjną prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w oparciu o wystawiony przez Prezydenta Miasta tytuł wykonawczy z dnia 12 października 2012 r. nr [...]. Podstawą zgłoszonych zarzutów stała się okoliczność prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Odnosząc się do treści zgłoszonego zarzutu, Prezydent Miasta działając jako wierzyciel postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012 r. uznał, że jest on nieuzasadniony. Z przedstawionego w uzasadnieniu do tego postanowienia stanowiska wynika, że Prezydent Miasta uwzględnił zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową wynikającą z art. 19 i art. 22 u.p.e.a.

5 Na ww. postanowienie Spółka wniosła zażalenie wnosząc o jego uchylenie w całości i uznanie zasadności zgłoszonego zarzutu. Uzasadniając zażalenie wskazała m.in., że wobec treści art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. 1995 nr 141 poz. 692) i art. 87, a obecnie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872) — nie można było przypisać Naczelnikowi Urzędu Skarbowego właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawiony przez Prezydenta Miasta tytuł wykonawczy, zaś Prezydentowi Miasta właściwości miejscowej. W ocenie Spółki, przepisy prawa nie pozwalają jednoznacznie wskazać jakiegokolwiek naczelnika urzędu skarbowego jako właściwego w sprawie.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, że podstawę zarzutu Spółki na prowadzone postępowanie stanowiła okoliczność związana z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny, a więc okoliczność określona w art. 33 pkt 9 u.p.e.a. Uznając go za nieuzasadniony, po zacytowaniu art. 33 u.p.e.a. – podniosło, że zakres właściwości rzeczowej i miejscowej określa odpowiednio art. 19 § 1 i art. 22 u.p.e.a. Z kolei przepis art. 19 § 2 u.p.e.a. ogranicza właściwość rzeczową naczelnika urzędu skarbowego do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych na rzecz właściwych organów o statusie miasta. Zakres właściwości rzeczowej i miejscowej naczelników urzędów skarbowych został szczegółowo uregulowany przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 121, poz. 1267, z późn. zm., dalej: "u.u.i.s."). Zważywszy na treść art. 5 ust. 9b i 9c tej ustawy oraz treść załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1441) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymusowe wyegzekwowanie od Spółki zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości należnego Gminie Z. jest Naczelnik Urzędu Skarbowego.

7 Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając jego uchylenie w całości ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) w związku z obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224, z późn. zm.), a także art. 19 § 1, § 2 i art. 22 § 2 u.p.e.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

8 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

10 Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, iż organem egzekucyjnym, w myśl art. 1a pkt 7 u.p.e.a., jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło należności z tytułu podatku od nieruchomości, której wierzycielem był Prezydent Miasta, a zobowiązanym Spółka. Spór sprowadzał się do kwestii właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, a w szczególności do rozstrzygnięcia, który z organów – Prezydent Miasta czy Naczelnik Urzędu Skarbowego– jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo dla zobowiązanej Spółki, uwzględniając, iż należy ona do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 9b ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

11 Sąd stwierdził, że art. 19 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 18 u.p.e.a., ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Właściwość rzeczową administracyjnego organu egzekucyjnego ustawodawca uregulował w art. 19 u.p.e.a., kwestię właściwości miejscowej organu egzekucyjnego przy dochodzeniu należności pieniężnych ustawodawca uregulował w art. 22 u.p.e.a. Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego, ustalana na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a. – stosownie do siedziby zobowiązanego – musi uwzględniać przy egzekucji należności podatkowych zasięg działania naczelników urzędów skarbowych, który uzależniony jest od tego czy zobowiązany jest "zwykłym podatnikiem", czy też "dużym podatnikiem". Ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302 oraz z 2005 r. Nr 124, poz. 1042) znowelizowano ustawę o urzędach i izbach skarbowych i powołano do działania naczelników urzędów skarbowych właściwych dla tzw. dużych podatników. Właściwość miejscową naczelników urzędów skarbowych określił Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb, w którym wyróżniono trzy grupy naczelników urzędów skarbowych. Podział urzędów skarbowych, nie pozostaje w sprzeczności z zasadą właściwości miejscowej, wynikającej z art. 22 § 2 u.p.e.a. Nadal ustalenie tej właściwości odbywa się z uwzględnieniem reguły art. 22 § 2 tej ustawy, a więc według siedziby podmiotu zobowiązanego. Wskazane wyżej rozporządzenie, wykonując upoważnienie ustawowe, określiło natomiast terytorialny zasięg działania poszczególnych urzędów skarbowych, na którym realizują one uprawnienia wynikające z ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Wskazując na powyższe Sąd ocenił, że o ile w rozpatrywanej sprawie właściwość rzeczowa (art. 19 § 2 u.p.e.a.) Prezydenta Miasta w dochodzonych egzekucyjnie należnościach pieniężnych istniała, to z uwagi na brak właściwości miejscowej (art. 22 § 2 u.p.e.a.) działanie tego podmiotu, jako uprawnionego do przymusowego wyegzekwowania tego obowiązku, było wyłączone. Postępowanie egzekucyjne może prowadzić właściwy organ gminy o statusie miasta (art. 19 § 2 u.p.w.a.), wyłącznie wtedy, kiedy jednocześnie posiada właściwość miejscową, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. Zatem w rozpatrywanej sprawie organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec Spółki jako podmiotu spełniającego kryteria art. 5 ust. 9b u.u.i.s, był naczelnik urzędu skarbowego wskazany w załączniku nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia, tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego.

12 Spółka wniosła skargę kasacyjną i zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu:

13 - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm) a także obowiązującego do dnia 31 grudnia 1998 r. art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

14 - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) wobec pominięcia, że do ustalenia oraz określenia należności pieniężnych z tytułu podatku od nieruchomości przysługujących danej gminie właściwy w pierwszej instancji jest jedynie organ podatkowy tej gminy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

15 - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 22 § 2 u.p.e.a. wobec uwzględnienia tego przepisu w sytuacji, w której właściwość rzeczowa dla określonego rodzaju spraw pozostaje w kompetencji tylko jednego organu egzekucyjnego,

16 - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 19 § 1 u.p.e.a. w zw. z § 2 tej ustawy wobec uznania, że do właściwości rzeczowej naczelnika urzędu skarbowego należy prowadzenie egzekucji administracyjnej mającej za przedmiot należność pieniężną ustaloną lub określoną przez właściwy organ gminy o statusie miasta, na rzecz którego na mocy art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych przeszły, jako zadanie zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a. w sytuacji, gdy egzekucja nie jest prowadzona z nieruchomości.

17 Biorąc pod uwagę powyższe Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

20 W dniu 8 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, wydał uchwałę o sygn. akt II FPS 5/14, w której stwierdził, co następuje:

21 1. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie określa w sposób wyłączny właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego.

22 2. Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych określonych w art. 19 § 2 powyższej ustawy właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego o ile zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część, znajduje się na terenie działania innej gminy niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność.

23 Przytoczona uchwała jest wiążąca w rozumieniu art. 269 p.p.s.a. i jest niewątpliwie adekwatna do sprawy niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela tę uchwałę i nie dopatruje się dostatecznych podstaw do wystąpienia o ponowne podjęcie uchwały w ocenionym uprzednio przedmiocie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała ta jest trafna, prawidłowo uzasadniona i przekonująca, z następujących powodów:

24 Po pierwsze, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym o kompetencji ogólnej. Nie tylko zakres jego uprawnień jest najszerszy. Jednocześnie jego kompetencje doznają ograniczenia tylko w wypadkach ściśle określonych przez ustawodawcę.

25 Po drugie, naczelnik urzędu skarbowego jest również organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do egzekucji należności pieniężnych, które określa lub ustala organ wykonawczy gminy nieposiadającej statusu miasta. Nie ma więc przeszkód, aby prowadził egzekucję świadczeń pieniężnych należnych gminom o statusie miast.

26 Po trzecie, tylko w drodze wyjątku wyłączono z zakresu właściwości rzeczowej naczelnika urzędu skarbowego egzekucję analizowanych w niniejszej sprawie należności pieniężnych. Nastąpiło to w ramach tzw. programu pilotażowego, który polegał na przekazaniu części kompetencji, w tym również przysługujących naczelnikom urzędu skarbowego, na rzecz niektórych większych gmin.

27 Po czwarte, przewidziany w art. 19 § 2 u.p.e.a. wyjątek od zasady prowadzenia egzekucji świadczeń pieniężnych przez naczelnika urzędu skarbowego, należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Brak jest zatem uzasadnionych argumentów za przyjęciem tezy, że prezydent miasta ma prowadzić egzekucję świadczeń pieniężnych, których wierzycielem jest inna tego typu gmina tylko z tego względu, że zobowiązany zamieszkuje bądź ma siedzibę lub posiada majątek na terenie oddziaływania tej jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji zawsze właściwym organem jest naczelnik urzędu skarbowego. Określone - ustawowo - przekazanie prawa do prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie uzasadnia tezy, że egzekucję administracyjną mógłby, zgodnie z prawem, prowadzić niewłaściwy miejscowo organ gminy.

28 Po piąte, ratio legis powierzenia niektórym jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji organu egzekucyjnego w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych było ułatwienie i usprawnienie w zakresie realizacji zadań własnych. W ten sposób gmina, która posiadała kompetencje do określenia lub ustalenia tej należności pieniężnej, stanowiącej jej dochód, uzyskiwała możliwość jej sprawnego wyegzekwowania. W konsekwencji nastąpiło wzmocnienie pozycji prawnej tych jednostek samorządu terytorialnego, które w zakresie należności będących jej dochodami stawały się nie tylko wierzycielami ale i również organami egzekucyjnymi. Sprawne pozyskiwanie i realizowanie własnych dochodów umożliwia realizację zadań własnych gminy. W związku z tym nie jest racjonalne twierdzenie, że w zakresie należności pieniężnych należnych innej gminie, prezydent miasta na prawach powiatu ma również obowiązki organu egzekucyjnego. Niezbędny w tym zakresie aparat służyłby wtedy nie realizacji zadań własnych gminy, lecz innej jednostki samorządu terytorialnego.

29 Po szóste, za powyższą tezą przemawiają również względy wykładni celowościowej. W postanowieniu z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 192/13 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli celem postępowania egzekucyjnego jest bezpośrednie i sprawne zapewnienie wykonania obowiązków przez zobowiązanego, to wyjątki od zasady, że organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, nie mogą prowadzić do desynchronizacji systemu organów egzekucyjnych.

30 Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaną skargę kasacyjną oddalił.