Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., II FSK 2273/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., II FSK 2273/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA del. Artur Adamiec, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 197/17 w sprawie ze skargi J. W. i E. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. nr LXIX/996/13 w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od J. W. i E. M. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 197/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r., Nr LXIX/996/13 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty w następujących częściach: § 4 ust. 1 w zakresie słów: "oraz właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne" i § 4 ust. 3 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne".

3 Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

4 J. W. i E. M. (dalej jako: "skarżący") zaskarżyli uchwałę Rady Miasta Krakowa z 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013, sygn. akt II SA/Kr 822/13 stwierdził nieważność ww. uchwały w § 4 ust. 1 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne" oraz w § 4 ust. 3 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne", a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

6 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze. zm., dalej jako: "u.s.g."), tj. do naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę i nie wskazał, w jakim zakresie kwestionowana uchwała narusza uprawnienia (prawa) skarżących oraz jaki jest charakter tego naruszenia. Zwrócił uwagę, że skarżący nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości zaliczanych do kategorii nieruchomości mieszanych, co do których odnoszą się regulacje § 4 uchwały, w zakresie, w jakim stwierdzono ich nieważność.

7 Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 456/16, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd uznał, że skarżącym nie tylko przysługiwał interes we wniesieniu skargi, ale ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą. Oceniając uchwałę merytorycznie Sąd stwierdził, że uchwała narusza przepisy prawa materialnego oraz że tryb jej podjęcia naruszył w istotnym zakresie przepisy postępowania uchwałodawczego. Naruszenia te łącznie stanowią istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

8 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2999/16 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd odwoławczy zaaprobował stanowisko Sądu I instancji odnośnie do istnienia po stronie skarżących interesu prawnego legitymującego ich do wniesienia skargi na uchwalę. Uznał, że wszystkie podane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku powody w powiązaniu z treścią wskazanych przez ten Sąd jako naruszone przepisów, traktowane tak łącznie, jak i rozdzielnie, nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta. Jako błędne ocenił stanowisko Sądu I instancji, iż suma uchybień uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.

9 W obecnie zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku (wskazany na wstępie) Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadliwe uznał uregulowania zawarte w § 4 ust. 1 i 3 uchwały w zakresie w jakim organ ustalił sposób i wysokość pobieranej stawki od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (tzw. nieruchomości mieszane).

10 Sąd przytoczył treść art. 6j ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."), po czym stwierdził, że chociaż art. 6j ust. 5 tej ustawy stwarza możliwość odstąpienia od postanowień art. 6j. ust. 4, to jednak odstąpienie takie nie powinno prowadzić do niczym nieuzasadnionego różnicowania w zakresie stawki opłaty za zamieszkałą część nieruchomości, jak ma to miejsce w analizowanej sprawie. Brak jest bowiem powodów, aby podmiot, który dysponuje nieruchomością zamieszkałą ponosił inne opłaty niż podmiot dysponujący analogiczną nieruchomością, w której w niezamieszkałej części powstają odpady komunalne. Każde odstępstwo od konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów posiadających te same cechy istotne wymaga wykazania istotnej cechy ze względu, na którą nakaz jednakowego traktowania nie będzie obowiązywał. O ile w przypadku właścicieli lokali mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej i w zabudowie wielorodzinnej względy natury ekonomicznej i organizacyjnej uzasadniają zróżnicowanie stawki opłat o tyle inne traktowanie właścicieli zamieszkujących w budynkach w części niezamieszkałych, w których powstają odpady, narusza zasadę niedyskryminacji i równego traktowania z art. 32 Konstytucji RP. Stąd też zapis kontrolowanej uchwały zawarty w § 4 dot. sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości mieszanych narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania, polegającą na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonujących argumentach. W przedmiotowej sprawie brak było argumentacji przemawiającej za różnym traktowaniem mieszkańców nieruchomości mieszanych i nieruchomości zamieszkałych (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.).

11 Zdaniem Sądu, dokonany przez organ sposób obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku nieruchomości mieszanych dla osób w nich zamieszkujących stanowi naruszenie art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przemawia za tym brak uzasadnienia dla odmiennego potraktowania właścicieli zamieszkałych nieruchomości, w których jedynym kryterium rozróżniającym było to, czy zamieszkują budynek zamieszkały w całości, czy tzw. mieszany. Przy obciążeniu ww. opłatą nieuzasadnione jest bowiem jakiekolwiek uprzywilejowane czy to mieszkańców - właścicieli nieruchomości, które w mniejszej lub w większej części są niezamieszkałe, czy to mieszkańców – właścicieli nieruchomości, w których tylko zamieszkują mieszkańcy.

12 Skargę kasacyjną wywiodła Rada Miasta Krakowa. Zarzuciła w niej:

13 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania:

14 a) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania uchwały, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w części pomimo, iż jej podjęcie stanowiło działanie organu na podstawie i w granicach prawa, a tym samym skarga podlegała oddaleniu w całości,

15 b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej chwały w części, pomimo braku podstaw do przyjęcia, iż stwierdzone naruszenie zasady równości ma charakter istotny, wobec nieustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie w uchwale odmiennych sposobów obliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych oraz tzw. nieruchomości mieszanych skutkowało istotnym zróżnicowaniem wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanych przez właścicieli lokali mieszkalnych położonych w obrębie nieruchomości należących do pierwszej i drugiej z ww. kategorii,

16 c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym miałoby polegać uprzywilejowanie właścicieli lokali mieszkalnych położonych w obrębie tzw. nieruchomości mieszanych bądź właścicieli lokali mieszkalnych położonych w obrębie nieruchomości w całości zamieszkałych, będące skutkiem przyjęcia w uchwale odmiennych sposobów obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla każdego z ww. rodzajów nieruchomości,

17 d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przekroczeniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 1240/14, zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w razie powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę do wydania uchwał, co do jego zgodności z Konstytucją RP, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem;

18 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

19 a) art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy może naruszyć zasadę równego traktowania uchwalając, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie tzw. nieruchomości mieszanych będzie obliczana w sposób określony w art. 6j ust. 3 u.c.p.g., mimo iż działanie takie stanowi realizację kompetencji ustawowej, a zatem jest dokonywane na podstawie i w granicach prawa,

20 b) art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przyjęcie w uchwale odmiennych sposobów obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych oraz tzw. nieruchomości mieszanych narusza zasadę równego traktowania, bez uprzedniego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że okoliczność uiszczania przedmiotowej opłaty:

21 • w przypadku nieruchomości mieszanych w zależności od liczby pojemników z odpadami komunalnymi,

22 • w przypadku nieruchomości zamieszkałych w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym

23 - rzeczywiście skutkuje uprzywilejowaniem (dyskryminacją) właścicieli lokali mieszkalnych położonych w obrębie nieruchomości należących do pierwszej lub drugiej z ww. kategorii.

24 Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonej części i oddalenie skargi z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o art. 179a P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi, a także o nałożenie na skarżących obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

25 Skarżący nie skorzystali z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna jest zasadna. Sprawa ze skargi J. W. i E. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r., Nr LXIX/996/13 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty była już dwukrotnie rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14 oraz z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2999/16. Zatem stosownie do postanowień art. 190 oraz art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tych orzeczeniach.

28 Rację ma autor skargi kasacyjnej, iż powyżej przywołane przepisy narusza zaskarżony wyrok. Sąd bowiem w rzeczy samej uznał, że przepis art. 6j ust. 5 u.c.p.g. narusza zasadę równości ustanowioną przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czyli pozostaje w sprzeczności z tym przepisem. Nie uczynił wprawdzie tego wprost, lecz przedstawiony tok rozumowania bezsprzecznie wskazuje na taką konkluzję. Sąd przyznał bowiem, że art. 6j ust. 5 u.c.p.g. daje możliwość ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób określony zaskarżoną uchwałą, tzw. metodą pojemnikową. Nie stwierdził sprzeczności zapisów uchwały z postanowieniami tego przepisu. Podważył natomiast prawidłowość tej metody twierdząc, iż prowadzi ona do niczym nieuzasadnionego różnicowania w zakresie stawki opłaty sytuacji właścicieli nieruchomości zamieszkałych i mieszanych, upatrując w nim naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

29 Tymczasem w wiążącym Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w zakresie kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie zgodności przepisów ustawowych, stanowiących podstawę do wydania przez organ samorządu terytorialnego uchwały, także stanowiącej akt prawa miejscowego, z przepisami (normami) Konstytucji RP. To bowiem, stosownie do art. 188 Konstytucji należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W razie natomiast powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę do wydania uchwały sąd, stosownie do art. 193 Konstytucji powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do jego zgodności z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem".

30 Zatem zgodnie ze stanowiskiem Sądu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji mając wątpliwości co do zgodności art. 6j ust. 5 u.c.p.g. z Konstytucją RP powinien wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Nie czyniąc tego, lecz sam poddając ocenie zgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zignorował zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczając się naruszenia art. 190 oraz art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.

31 Przepisy te Sąd pierwszej instancji naruszył też nie wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w przywołanym wyroku sygn. akt II FSK 1240/14, zobowiązującego do zbadania zgodności przepisów uchwały z ustawową normą kompetencyjną, tj. z art. 6j ust. 5 u.c.p.g. (w zw. z ust. 1-4 oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Sąd pierwszej instancji nie zbadał bowiem w ogóle zgodności zapisów zaskarżonej uchwały z art. 6j ust. 5 u.c.p.g., lecz jak już powiedziano, z Konstytucją RP, a mimo to stwierdził naruszenie tego przepisu i to w stopniu istotnym, bo uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zakresie wskazanym w sentencji zaskarżonego wyroku.

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, to nie Rada Miasta Krakowa dopuściła się naruszenia art. 6j ust. 5 u.c.p.g., lecz Sąd pierwszej instancji. Skoro w zaskarżonej uchwale przyjęto sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewidziany w art. 6j ust. 5 u.c.p.g., to nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że doszło do naruszenia tego przepisu.

33 Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP "wyrażającego się w niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym miałoby polegać uprzywilejowanie właścicieli lokali mieszkalnych położonych w obrębie tzw. nieruchomości mieszanych bądź właścicieli lokali mieszkalnych położonych w obrębie nieruchomości w całości zamieszkałych". Jak już wcześniej powiedziano, Sąd pierwszej instancji, przez wzgląd na zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinien był poddawać ocenie zgodności przepisu art. 6j ust. 5 u.c.p.g z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ale skoro zdecydował się to uczynić, to stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązany był wskazać w czym konkretnie upatruje zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości mieszanych i zamieszkałych. Tymczasem Sąd poprzestał na wskazaniu w sposób ogólny, kiedy dochodzi do naruszenia zasady równego traktowania, a następnie stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie brak było argumentacji przemawiającej za różnym traktowaniem mieszkańców nieruchomości mieszanych i nieruchomości zamieszkałych". Sąd nie wyjaśnił, jakie konkretnie kryteria wziął pod uwagę, ani nie wykazał w czym wyraża się "różne traktowanie mieszkańców nieruchomości". Zdaniem organu, owo zróżnicowanie nie uwidacznia się w stawkach, ponieważ różnica pomiędzy nimi mieściła w granicach błędu statystycznego. Tym bardziej brak należytego uzasadnienia stanowiska wyrażonego przez Sąd nie pozwala ani organowi, ani Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poddanie go kontroli.

34 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.