Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r., II FSK 2019/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r., II FSK 2019/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, , , po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1126/16 w sprawie ze skargi H. H. na decyzję Rady Miejskiej w D. z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty targowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r., Sygn. akt I SA/Sz 1126/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA") odrzucił skargę H. H. (dalej: "Skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia 23 czerwca 2016 r. w przedmiocie opłaty targowej. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

3 Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Rada Miejska w D. w dniu 23 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłaty targowej. W odpowiedzi na wezwanie Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą uchwałą, Rada Miejska w D. podjęła w dniu 28 września 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawartych w uchwale nr [...]

4 z dnia 23 czerwca 2016 r.

5 Skarżąca wniosła do WSA skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...], zarzucając naruszenie art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 716 z późn. zm., dalej: "u.p.o.l.") oraz art. 20, 22, 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny – jako osoby prowadzącej od lat działalność gospodarczą na terenie Gminy D., przez niezgodne z prawem ustalenie dwóch różnych stawek opłaty targowej w tzw. strefie I.

6 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

7 W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że zaskarżona uchwała nr [...] z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie opłaty targowej jest aktem prawa miejscowego, wydanym przez Radę Miejską w D. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 15, 16, 19 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 i pkt 3 u.p.o.l.

8 W ocenie WSA Skarżąca, będąca przedsiębiorcą prowadzącym w 2016 r. działalność gospodarczą na terenie targowiska wykazała, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi. Należy jednak zwrócić uwagę, że przywołane powyżej przepisy wymagają, ażeby oprócz wykazania interesu prawnego, wykazania naruszenia tegoż interesu przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Zdaniem WSA, Skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, które byłyby sprzeczne z prawem. WSA stwierdził ponadto, że z treści art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. wynika, że organ stanowiący gminy ustalając wysokość stawki opłaty targowej nie może przekroczyć 758,47 zł dziennie. Skoro wysokość opłaty dziennej w zaskarżonej uchwale określono w zróżnicowanych kwotach, ze wskazaniem w § 5 ust. 2 tejże uchwały, że łączna kwota opłaty targowej nie może przekroczyć górnej granicy kwotowej dziennej stawki określonej przez Ministra Finansów na dany rok, tym samym - wbrew twierdzeniom skargi - uchwała rady gminy nie narusza prawa. Uchwała ta odpowiada również dyspozycji art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

9 Zdaniem WSA, wydając zaskarżoną uchwałę rada gminy nie naruszyła również wskazanych w skardze innych przepisów Konstytucji RP. WSA uznaje, że wszyscy, którzy chcieliby sprzedawać na placach wskazanych w § 1 pkt 1a zaskarżonej uchwały zobowiązani są do zapłacenia jednakowej stawki dziennej opłaty targowej bez względu na rodzaj zajmowanego miejsca na placu, jak również sposób dokonywanej sprzedaży. Nie narusza to zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady nie dyskryminowania, przewidzianych w art. 32 Konstytucji RP.

10 WSA wyjaśnił również, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. Obowiązek zapłaty stawki opłaty targowej większej od dotychczasowej, ale mieszczącej się w limitach ustawowych, nie stanowi naruszenia zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. Każdy podmiot gospodarczy, który decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej winien liczyć się z ryzykiem, jakie niesie ta działalność. Ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani inne przepisy prawa nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej, jaka ma być pobierana na różnych targowiskach na terenie gminy.

11 Zdaniem WSA, dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego, Skarżąca winna wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jej interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności (co oczywiście w konkretnym przypadku może odnosić się do wszystkich przepisów uchwały). Wobec powyższego w stanie faktycznym rozpoznawanej spawy WSA badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem, nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej.

12 W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność Skarżącej, a także orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca zrzekła się rozprawy.

13 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

14 I. naruszenie prawa materialnego, tj:

15 - art. 19 pkt 1 u.p.o.l., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym ograniczeniem w zakresie ustalenia stawki opłaty targowej jest jej maksymalna wysokość;

16 - art. 19 pkt 1 u.p.o.l., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zróżnicowanie stawek opłaty targowej w zależności od strefy było zgodne z prawem, podczas gdy wysokość stawek stanowiących własność Gminy D. lub są we władaniu Gminy, przekracza górną granicę kwotową dziennej stawki określonej przez Ministra Finansów na dany rok;

17 - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez przyjęcie uchwały godzącej w zasadę równości wobec prawa, w związku ze zróżnicowaniem wysokości opłaty targowej w zależności od tytułów własności terenów;

18 - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez przyjęcie uchwały godzącej w zasadę równości wobec prawa i zasadę swobody gospodarczej w związku z ustaleniem rażąco wygórowanych opłat targowych na terenie Gminy D.;

19 II. naruszenie przepisu postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w postaci błędnego odrzucenia skargi, poprzez odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie przez Skarżącą naruszenia interesu prawnego przez konkretne przepisy prawa we wniesieniu skargi, podczas gdy wskazane przez nią przepisy prawne wykazały naruszenie jej interesu prawnego.

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty.

21 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

23 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

24 Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

25 W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

26 Zgodnie z treścią art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka dzienna opłaty targowej nie mogła w 2016 r. przekroczyć kwoty 758,47 zł. Powyższa stawka wynika z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 5 sierpnia 2015 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2016 r. (M. P. z 2015 r., poz. 735). Opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w D. zawiera postanowienia, z których wynika, że nie przekroczono powyższej stawki. Zatem wskazać należy, że jedynym ograniczeniem w ustaleniu wysokości opłaty targowej zawartym w przepisie jest ustalenie przez ustawodawcę jej górnej wysokości. Nie istnieją podstawy do przyjęcia, że przepisy u.p.o.l. uniemożliwiają różnicowanie przez rady gmin stawek opłaty targowej, przy uwzględnieniu istniejących w danym obszarze warunków handlowych czy ekonomicznych.

27 Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych.

28 Przechodząc do zarzutu Skarżącej w przedmiocie naruszenia zasady równości wobec prawa, a także wolności działalności gospodarczej, wskazania wymaga, że każdy podmiot prawa posiada wolność podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, jednak ramy tego działania wyznaczają przepisy prawa. Te zaś upoważniają rady gmin do stanowienia aktów prawa miejscowego w przedmiocie statuowania i nakładania podatków i opłat lokalnych. Osoby prowadzące działalność gospodarczą mają z kolei swobodę wyboru miejsca, w którym działalność tę chcą prowadzić. W tym miedzy innymi przejawia się właśnie zasada swobody działalności gospodarczej.

29 Kompetencja rad gminy do różnicowania stawek opłaty targowej była już przedmiotem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 232/10 (opublikowany w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że jeśli chodzi o zobowiązania podatkowe, których jedną z form jest opłata targowa, zasada równości wobec prawa nie może być stosowana mechanicznie. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku wskazał ponadto, że gdyby za właściwe uznać opisane wyżej rozumienie zasady równości wobec prawa, niedopuszczalne byłoby różnicowanie opłat takich jak opłata targowa, a czy nawet opłat za wodę i ścieki na terenie całego kraju. Realizowanie tak rozumianej zasady równości wobec prawa, powinno wówczas polegać na ustaleniu jednej stawki opłaty targowej na terenie całego kraju. Ustawodawca jednak ustalając jedynie górną stawkę opłaty targowej, nie pozbawił rad gmin możliwości ustalania tych stawek przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych i handlowych oraz sprzedaży prowadzonej na różnie położonych targowiskach.

30 Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą skargę kasacyjną, podziela stanowisko, zgodnie z którym ustalenie stawek opłaty targowej, w różnej wysokości dla różnych targowisk w obrębie gminy, mieści się w granicach ustawowego upoważnienia dla rady gminy zawartego w art. 19 ust. 1 u.p.o.l. Przepis ten nie wprowadza zakazu różnicowania stawek opłaty targowej w odniesieniu do różnych targowisk prowadzonych na terenie danej gminy. Podkreśla się, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną, lokalną politykę. Dopuszczalne jest wobec tego różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne. Zauważyć należy, że wybór określonej stawki dla różnych targowisk na terenie gminy jest elementem polityki gospodarczej prowadzonej przez radę gminy i w tym zakresie rada gminy nie jest krępowana przez ustawodawcę (por. NSA w wyrokach: z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1233/07, publ. LEX nr 519136, z dnia 14 października 1993 r., sygn. akt SA/Po 73/93, publ. LEX nr 9338, a także WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn.. akt I SA/Gl 1277/10, publ. LEX nr 1128395).

31 W świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Przyjąć należy, że Rada Miejska w D., podejmując uchwałę w przedmiocie opłaty targowej, skorzystała z przyznanej jej na mocy art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. kompetencji do zróżnicowania jej wysokości, co uczyniła równoważąc słuszny interes mieszkańców Gminy D., turystów przebywających na jej terenie, a także handlujących tam sprzedawców.

32 Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponadto Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.