Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., II FSK 1510/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., II FSK 1510/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Jacek Brolik, Sędzia NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Maria Świderska, Protokolant Katarzyna Golemba, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1548/05 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 marca 2005 r. (...) w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Ministra Polityki Społecznej w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

3 Powyższą decyzją Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określającą Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON oraz zaległość z tego tytułu wraz z należnymi odsetkami za poszczególne miesiące okresu od lipca 1999 r. do sierpnia 2000 r., za październik i grudzień 2000 r. oraz za marzec i kwiecień 2001 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezesa Zarządu PFRON, który jako podstawę wyliczeń zaległości przyjął art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zdaniem Ministra Polityki Społecznej, art. 65 powoływanej ustawy nie miał zastosowania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który nie posiada statusu ani jednostki, ani zakładu budżetowego. Oznacza to również, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był zwolniony z wpłat na PFRON i nie spoczywał na nim obowiązek osiągnięcia odpowiedniego średniorocznego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych był zatem zobowiązany, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON. W ocenie organu odwoławczego zastosowanie w niniejszej sprawie miał przepis art. 55 Ordynacji podatkowej.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona przez ZUS jest niezasadna i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca sposobu obliczania, a co za tym idzie określenia wysokości należnych wpłat na PFRON przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w 1999 r. Spór dotyczy ustalenia wzajemnej relacji, a także sposobu interpretacji przepisów o charakterze materialnoprawnym, zawartych w dwóch artykułach ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, tj. art. 21 oraz art. 65 - w stanie prawnym obowiązującym w 1999 r.

5 Zdaniem Sądu, art. 65 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych może być rozpatrywany jako norma szczególna w stosunku do zasady określonej w art. 21 ust. 1, tylko pod warunkiem, iż będzie on odczytywany w sposób całościowy. Nieprawidłowy jest natomiast pogląd prezentowany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż sam ust. 2 art. 65 traktowany niezależnie i bez powiązania z ust. 1 tego artykułu, mógłby być uważany za samoistną regulację ustanawiającą odstępstwo, przy wyliczaniu wysokości wpłat na PFRON, od określonego w art. 21 ust. 1 - 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Bowiem jedynie z ust. 1 art. 65 wynika odstępstwo od regulacji zawartych w art. 21 ust. 1 poprzez ustanowienia zwolnienia, wskazanego tam kręgu podmiotów, od obowiązku dokonywania wpłat na PFRON. Regulacje zawarte w dalszych ustępach tego artykułu stanowią jedynie dopełnienie treści zawartej w ust. 1. Tym samym w ocenie Sądu, pomimo braku powtórzenia w ust. 2 i 3, sformułowania "będące jednostkami lub zakładami budżetowymi" lub użycia innego równoważnego wyrażenia, cały ten artykuł dotyczy podmiotów określonych w jego ust. 1, tj. państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami lub zakładami budżetowymi.

6 Artykuł 65 ust. 2 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, stanowi o obowiązku osiągnięcia w kolejnych latach podanych wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych, nie wynika więc z niego, iż zastępują one 6% wskaźnik. Nie można uznać, że ustanowiony w art. 65 ust. 2 i 3 obowiązek osiągnięcia określonych tam wskaźników zatrudnienia, nie ma żadnego znaczenia dla kwestii istnienia i zakresu obowiązku dokonywania wpłat na PFRON, skoro niezależnie od spełnienia tego obowiązku przez podmioty, do których norma ta była adresowana, obowiązywałby je i tak obniżony wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W związku z tym, aby normy zawarte w art. 65 ust. 2 i 3 miały jakąkolwiek sankcję prawną, należy odczytywać je w powiązaniu z ust. 1, jako warunki dla wskazanych w tym przepisie podmiotów do korzystania przez nie w kolejnych latach ze zwolnień od wpłat na PFRON. Użyte zatem w art. 65 ust. 2 i 3 pojęcie "średnioroczny wskaźnik zatrudnienia" jest inną kategorią prawną, służącą innym celom, niż pojęcie "wskaźnik zatrudnienia", którym posługuje się art. 21 ust. 1 i tym samym nie może go modyfikować, czy też zastępować.

7 Zdaniem Sądu, adresatami unormowań prawnych zawartych w art. 65 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych były jedynie podmioty wskazane w ust. 1 tego artykułu, tj. państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne będące jednostkami lub zakładami budżetowymi, zaś funkcją przepisów zawartych w ust. 2-4 tego artykułu było jedynie określenie warunków pod jakimi podmioty te mogły korzystać, w kolejnych latach ze zwolnienia z tytułu wpłat na PFRON, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Natomiast z przepisu art. 65 ust. 2 nie wynikało, aby w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w 1999 r. przy wyliczaniu wysokości wpłat na PFRON obowiązywał 3% wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, tym samym do wpłat dokonywanych przez ZUS znajdował zastosowanie 6% wskaźnik zatrudniania osób niepełnosprawnych, określony w art. 21 ust. 1.

8 W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 w związku z art. 65 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 marca 2005 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

9 W uzasadnieniu wskazano, że art. 65 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. w brzmieniu z 1999 r. odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych zatrudniających nie mniej niż 25 osób, dla których określał średnioroczny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 3% w 1999 r.

10 Zdaniem skarżącego treść art. 65 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. w brzmieniu z 1999 r. odnosi się do szerszego kręgu podmiotów, a nie tylko do państwowych i samorządowych jednostek działających w formie jednostki lub zakładu budżetowego.

11 Zakres podmiotów określonych w ust. 1 oraz w ust. 2 i 3 nie pokrywały się, gdyż zakres podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 był szerszy od zakresu podmiotów wymienionych w ust. 1 art. 65. Treść art. 65 ust. 2 modyfikowała, zdaniem skarżącego, postanowienia art. 21 ustawy w ten sposób, że przy określaniu wysokości wpłat na podstawie art. 21 w związku z art. 65 ust. 2 ustawy ZUS obowiązywał niższy, 3% wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, jako państwową jednostkę organizacyjną i taki też wskaźnik zatrudnienia ZUS zastosował składając deklaracje DEK-1 za 1999 r.

12 Należy zauważyć, że status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest jednoznacznie określony w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną, a ponadto został zaliczony do jednostek sektora finansów publicznych.

13 Minister Polityki Społecznej nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną ani wniosku co do sposobu jej rozstrzygnięcia.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo że zarzut błędnej wykładni art. 65 cyt. ustawy był w pewnym zakresie uzasadniony.

16 Niespornym w sprawie było, że ZUS jest "pracodawcą", o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji ... i że nie osiągnął 6% wskaźnika osób niepełnosprawnych, zwalniającego od obowiązku uiszczania przedmiotowych wpłat /ust. 2/. Kolejne zwolnienie, ale tylko państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami lub zakładami budżetowymi zawierał obowiązujący w okresie objętym zaskarżoną decyzją art. 65 ust. 1. Ustęp 2 tego artykułu nałożył na państwowe jednostki organizacyjne, zatrudniające nie mniej niż 15 osób obowiązek osiągnięcia w wymienionych w tym przepisie latach wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych 1% a następnie 3%.

17 Z powyższego wynika, że obydwa te przepisy /ust. 1 i ust. 2/ normują dwie odrębne kwestie:

18 1. zwolnienia od wpłat,

19 2. wymaganego wskaźnika zatrudnienia.

20 Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że ust. 2 jest "rozwinięciem" poprzedniego i obydwa należy rozpatrywać łącznie. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "państwowe jednostki organizacyjne" jest szersze od pojęcia "państwowe jednostki organizacyjne będące jednostkami lub zakładami budżetowymi" i między nimi zachodzi stosunek nadrzędności. Nie można ustawodawcy przypisać błędu polegającego na nierozróżnieniu tych pojęć. Okoliczność, czy jednostki, o których mowa w ust. 2, osiągnęły wymagany wskaźnik zatrudnienia, ma jedynie wpływ na określenie wysokości wpłaty w sposób wskazany w art. 21 ust. 1 /różnica pomiędzy 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych/. Dopóki nie osiągną wskaźnika 6%, mają obowiązek dokonywania wpłat na Fundusz. Prezentowany przez skarżącego pogląd, że osiągnięcie "nakazanego" przez art. 65 ust. 2 w 1999 r. wskaźnika /3%/ zwalnia go od obowiązku wpłat w tym roku, nie znajduje oparcia w żadnym z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

21 Z tych względów, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, co obliguje Sąd do oddalenia skargi kasacyjnej /art. 184 p.p.s.a./.