Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., II FSK 1450/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., II FSK 1450/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędziowie NSA Bogusław Dauter, WSA del. Jacek Jaśkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Pawłowska, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Rz 677/06 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem dnia 22 marca 2007 r. w sprawie I SA/Rz 677/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 sierpnia 2006r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 30 maja 2006 r. Prezydent Miasta M. na podstawie art. 262 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997 r. Nr 137 poz. 926 ze zm., cytowanej dalej jako Ordynacja podatkowa) nałożył na J.M. karę porządkową w kwocie 400 zł motywując ją bezzasadną odmową okazania do oględzin nieruchomości budynkowej, w prowadzonym postępowaniu dotyczącym podatku od tej nieruchomości. W postanowieniu organ podatkowy zawarł pouczenie o możliwości złożeniu zażalenia w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia.

4 Postanowienie to doręczono skarżącemu dnia 22 czerwca 2006 r. w trybie określonym art. 150 Ordynacji podatkowej. Od postanowienia J.M. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Zarzucił, że organ podatkowy nie dał mu szansy zajęcia stanowiska dotyczącego tej kary, o której nie wie, gdyż od dnia 23 maja 2006 r. żadnej korespondencji nie otrzymał. Mimo wizyty w Urzędzie Miejskim w dniu 12 czerwca 2006 r. nie uzyskał też informacji o kierowanej do niego korespondencji.

5 Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 236 § 2 Ordynacji podatkowej, zażalenie winno być wniesione w terminie 7 dni od daty doręczenia stronie postanowienia. Postanowienie doręczono stronie dnia 22 czerwca 2006 r., a zażalenie złożono w dniu 24 lipca 2006 r. Tym samym skarżący uchybił ustawowemu 7-dniowemu terminowi do jego wniesienia. Doręczenie zastępcze zaskarżonego postanowienia dokonane było prawidłowo. Tego stanu nie zmienia informacja z dnia 23 maja 2006 r. o wyłącznej możliwości kontaktu telefonicznego. Nie była to bowiem informacja o zmianie adresu, skutkująca obowiązkiem doręczania korespondencji na nowy wskazany adres (art. 146 Ordynacji podatkowej).

6 Ustosunkowując się do zarzutu podatnika, iż pismo mógł otrzymać w trakcie wizyty w siedzibie organu w dniu 12 czerwca 2006 r., organ odwoławczy stwierdził, iż z treści art. 148 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że mieszkanie osoby fizycznej jest zasadniczym miejscem doręczania pism, a doręczenie pisma w siedzibie organu podatkowego jest wyjątkiem od zasady. W sprawie nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby złamanie tej reguły. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 121 § 2 Ordynacji podatkowej, gdyż podatnik posiadał wiedzę na temat konieczności odbioru zaskarżonego postanowienia z placówki pocztowej, co najmniej z dwóch źródeł - awiza i informacji pracownika organu podatkowego.

7 2. Zaskarżając powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.M. wskazał, iż jego uzasadnienie jest niezgodne z prawdą, gdyż będąc w dniu 12 czerwca 2006 r. w Urzędzie Miasta bezskutecznie domagał się okazania mu korespondencji. Ponadto usprawiedliwił swoją nieobecność w wyznaczonym przez organ podatkowy terminie oględzin nieruchomości chorobą matki. Podniósł także zarzut stronniczości urzędników samorządowych.

8 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło również, że nie został złożony przez skarżącego wniosek o przywrócenie terminu.

9 3. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, że postanowienie organu podatkowego I instancji zostało doręczone skarżącemu w dnia 22 czerwca 2006 r. w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 150 Ordynacji podatkowej. Tym samym, termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 29 czerwca 2006 r. a skarżący złożył zażalenie uchybiając 7-dniowemu terminowi do jego wniesienia.

10 W ocenie Sądu I instancji art. 148 § 2 Ordynacji podatkowej nie upoważnia do dowolnego wyboru miejsca, w którym pismo osobie fizycznej zostanie doręczone. Zawarte w art. 148 § 1 tejże ustawy sformułowanie "doręcza się" nakłada na organ podatkowy obowiązek doręczenia pisma osobie fizycznej we wskazanych alternatywnie w tym przepisie miejscach, innych niż miejsce siedziby organu podatkowego, co oznacza konieczność przesłania pisma przez pocztę lub w inny sposób. Na gruncie art. 148 Ordynacji podatkowej doktryna wyróżnia podstawowe i dodatkowe miejsca doręczeń. Podstawowym miejscem doręczania pism osobie fizycznej jest jej miejsce zamieszkania lub miejsce pracy (art. 148 § 1). Miejscem dodatkowym zgodnie z art. 148 § 2 jest, między innymi, siedziba organu podatkowego.

11 Organ podatkowy przesłał przez pocztę postanowienie z dnia 30 maja 2006 r. celem jego doręczenia skarżącemu w miejscu zamieszkania, na kilka dni przed dniem, w którym skarżący przyszedł do siedziby organu podatkowego, dysponując zresztą awizem z poczty o tej przesyłce, a w urzędzie został on dodatkowo pouczony o wysłaniu przez organ podatkowy pisma. Nie zachodziła więc konieczność korzystania przez organ z dodatkowego miejsca doręczeń, a skarżący winien był jedynie odebrać z poczty to pismo. Informacja skarżącego z dnia 23 maja 2006 r. o wyłącznej możliwości kontaktu telefonicznego nie stanowiła oświadczenia w trybie art. 146 Ordynacji podatkowej i organ podatkowy obowiązany był doręczać korespondencję na adres dotychczas wskazany przez podatnika. Jeżeli skarżący był nieobecny w miejscu zamieszkania od dnia 23 maja 2006 r., to mógł starać się wykazać brak zawinienia w dochowaniu terminu jednakże, w złożonym zażaleniu nie wyjaśnił przyczyn niedotrzymania terminu do wniesienia zażalenia i nie wniósł o jego przywrócenie.

12 Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu na okoliczność choroby jego matki uznając, że informacja taka nie mogłaby być przydatna dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

13 4. W skardze kasacyjnej z dnia 13 czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżącego zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu, mające wpływ na wydane orzeczenie, naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) - polegające na nieuwzględnieniu następujących okoliczności:

14 a) możliwości doręczenia skarżącemu przedmiotowego postanowienia w trybie art. 148 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej i braku potrzeby stosowania art. 150 § 2 zdanie drugie Ordynacji podatkowej;

15 b) odmowy udostępnienia skarżącemu akt sprawy mimo, że skarżący o to wnosił przed uznaniem za doręczone tego postanowienia; przesłania postanowienia na adres nie będący miejscem zamieszkania ani miejscem pracy skarżącego, chociaż uprzednio pisemnie poinformował on organ oraz niepouczenia skarżącego o obowiązku wskazania adresu do doręczeń i jego skutkach;

16 c) konfliktu pomiędzy pracownikami Urzędu Miasta prowadzącymi postępowanie podatkowe a skarżącym, który mógł wywoływać wątpliwości, co do bezstronności działania organu i poszczególnych jego pracowników.

17 W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że doręczenie zastępcze jest instytucją nadzwyczajną. Ogranicza realizację przez stronę podstawowych zasad postępowania administracyjnego - prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz zaskarżania orzeczeń. Dlatego każde pismo urzędowe powinno być doręczone. Doręczenie powinno być dokonane w każdym możliwym miejscu nawet w siedzibie organu. Dopiero jeśli nie ma takiej możliwości, można uznać pismo za doręczone. Obecność J.M. w Urzędzie Miasta i wola zapoznania się z kierowaną do niego dokumentacją, nakładały na organ bezwzględny obowiązek dokonania doręczenia w trybie art. 148 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

19 Wskazano także, że zaskarżone postanowienie nie było doręczane skarżącemu do jego miejsca zamieszkania. Skarżący zamieszkuje w M. przy ul. [...], a nie przy ul. [...]. Drugi z adresów wskazywany był przez skarżącego jako adres do doręczeń. Jednak z uwagi na treść tego pisma, organ powinien był dokonywać doręczeń w miejscu zamieszkania.

20 Autor skargi kasacyjnej podniósł, że mniej istotna jest podnoszona przez organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczność, że skarżący przebywał w omawianym okresie w M. i miał możliwość odebrania pisma z poczty. W tym czasie opiekował się chorą matką, co uniemożliwiało mu normalne funkcjonowanie, w tym również odbiór pism. Okoliczność tą skarżący wielokrotnie podkreślał w swoich pismach. Złożył również (nieuwzględniony przez Sąd I instancji) wniosek dowodowy mający to wykazać.

21 Podniesiono także, że organy, z uwagi na nieznajomość przez skarżącego postępowania administracyjnego, powinny dochować szczególnej staranności, aby nie poniósł on ujemnych następstw nieznajomości procedury. Akta sprawy nie wskazują, by organy prawidłowo i w sposób zrozumiały pouczyły skarżącego o jego obowiązkach dotyczących adresu oraz konsekwencjach niedopełnienia tych obowiązków. Wynika to z konfliktu między skarżącym a pracownikami organu.

22 5. W skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2007r. wniosek ten został uwzględniony.

23 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu organ powtórzył treść zaskarżonego postanowienia. Wskazał ponadto, że J.M. w toczących się postępowaniach podatkowym z jego udziałem wskazywał adres przy ul. [...] jako adres właściwy dla doręczeń wszelkiej korespondencji.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 7. Wstępną kwestią niezbędną do oceny zasadności zarzutu skarżącego, postawionego w oparciu o przywołane podstawy skargi kasacyjnej, jest rozważenie zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

26 Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

27 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

28 Odnosząc się do konstrukcji podstawy dotyczącej naruszenia prawa procesowego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. trzeba podkreślić, że w tej przyczynie mieści się, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny, wyłącznie naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowadministracyjnego. Pogląd ten należy uznać za utrwalony (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008. s. 429 i powołane tam wyroki NSA; por. także H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 239).

29 8. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez, jak wskazano, "nieuwzględnienie okoliczności" wymienionych w jej pkt 2. Dotyczą one istnienia możliwości doręczenia skarżącemu postanowienia w trybie art. 148 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej i braku potrzeby zastosowania przepisu art. 150 § 2 zd. drugie Ordynacji podatkowej; odmowy udostępnienia skarżącemu akt sprawy; przesłania skarżącemu postanowienia na adres niebędący miejscem jego zamieszkania lub pracy; braku pouczenia o obowiązku wskazania adresu dla doręczeń oraz stronniczości działania organu i jego pracowników.

30 W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z właściwie postawionym zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy skarżący powiąże naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z dokonaną przez ten Sąd oceną działania organu administracji pod kątem zachowania norm procedury obowiązujących ten organ (por. wyrok z dnia 2 września 2008r., I FSK 1046/07; także z dnia 3 marca 2008r., I OSK 290/07). Tylko pierwsza, z pięciu wskazanych "okoliczności" zawiera przytoczenie przepisów procesowych, które można uznać za wypełniające "warunek związania" z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Pozostałe nie zawierają przytoczenia naruszonych przepisów prawa ani w petitum skargi, ani też w jej uzasadnieniu. Skoro skarga kasacyjna nie może nasuwać wątpliwości interpretacyjnych zadaniem skarżącego jest wyraźnie wskazać wszystkie zarzucane przepisy prawne, jakim uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Z tych też względów żaden z podniesionych w pkt 2 lit b) i c) skargi kasacyjnej zarzutów nie może, z przyczyn konstrukcyjnych, stanowić usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

31 9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 148 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 150 § 2 zd. 2 Ordynacji podatkowej również i ten zarzut, a zatem i podstawa skargi kasacyjnej na nim oparta, nie są usprawiedliwione. Art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przyjmuje się, iż zarzut naruszenia tego przepisu stanowi prawidłowo skonstruowaną podstawę skargi kasacyjnej, tylko wtedy gdy uchybienie sądu I instancji polega na tym, iż nie będąc związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł w rozstrzygnięciu sprawy poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 389; także wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 377/04, nie publ.).

32 10. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji takiego uchybienia nie popełnił i wydał rozstrzygnięcie w granicach sprawy, bowiem wszystkie okoliczności istotne dla treści orzeczenia, związane z elementami składającymi się na sprawę administracyjną objętą treścią postanowienia organu administracyjnego drugiej instancji, były przedmiotem kontroli sądowej. Dotyczyły one, w odniesieniu do przyjętego za organem administracji stanu faktycznego, wypełnienia przesłanek oraz zachowania warunków doręczenia zastępczego, w kontekście reguł stosowania i kolejności wymienionych w Ordynacji podatkowej sposobów doręczenia. Na tym tle zostały także rozważone postawione w skardze do Wojewódzkiego zarzuty. Z tych względów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest dotknięty błędem procesowym polegającym na naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

33 To, że intencja autora skargi sprowadza się do kwestionowania orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze względu na pełną akceptację zaskarżonego postanowienia organu administracji nie zwalnia go od obowiązku powołania wyraźnych podstaw kasacyjnych kierowanych przeciwko procedowaniu sądu, jak również wyjaśnienia, z jakich powodów uchybienia sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej kierowane przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego, dotyczące wadliwej wykładni i następnie zastosowania (lub nie) odpowiednich przepisów regulujących sposób doręczenia pism w postępowaniu podatkowym wymagały odwołania się do art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) lub art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego błędne zastosowanie) i związania z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. W skardze kasacyjnej wskazane przepisy nie zostały przywołane, a treść uzasadnienia skargi jest poświęcona opisowi uchybień organów nie zaś sądu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

34 11. Wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej w tej sytuacji stał się bezprzedmiotowy. Koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały pełnomocnikowi skarżącego przyznane gdyż nie złożył on oświadczenia wymaganego § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).