Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II FSK 1176/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II FSK 1176/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA del. Maciej Kurasz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej N. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 1084/13 w sprawie ze skargi N. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania poboru podatku rolnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt I SA/Po 1084/13) oddalił skargę N. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 21 sierpnia 2013 r. w przedmiocie zaniechania poboru podatku rolnego za 2012 r. i zaniechania ustalenia tego podatku za 2013 r.

3 Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan sprawy wskazał, że podatniczka wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. wystąpiła do Burmistrza Gminy C. z prośbą o zaniechanie poboru podatku rolnego w części dotyczącej III i IV raty za 2012 r. oraz zaniechania ustalenia podatku rolnego za 2013r. w części dotyczącej I i II raty. Argumentując wniosek podniosła, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 13c ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. – Dz. U. z 2006 r., nr 136, poz. 969 ze zm.), dalej: u.p.r., uzasadniające przyznanie ulgi podatkowej, tj. wystąpiła klęska żywiołowa, która spowodowała istotne szkody m.in. w ziemiopłodach. Wnioskodawczyni wskazała, że w 2012 r. wiosenne mrozy zniszczyły ok. 40% zasiewów zbóż ozimych i ok. 50% zasiewów rzepaków ozimych. Zaznaczyła, że ubezpieczyciele pokrywali zaistniałe szkody w ok. 25 %. Powstałe straty w zasiewach przełożyły się bezpośrednio zarówno na ceny pasz, jak i materiału siewnego. Zdaniem wnioskodawczyni, dodatkowym kosztem związanym z w/w zjawiskiem jest wzrost kosztów agrotechnicznych, uprawowych, hodowlanych i stres związany z zaistniała sytuacją. W świetle powołanych wyżej okoliczności, podatniczka uznała, że zasadnym jest zaniechanie ustalenia przez organ podatku rolnego w 2013 r.

4 Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 4 czerwca 2013 r. Burmistrz Gminy odmówił stronie wnioskowanego prawa. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z treści art. 13 ust. 1 u.p.r. wynika, że przyznanie ulgi podatkowej, polegającej na zaniechaniu ustalania podatku rolnego albo zaniechania poboru w całości lub w części należności, uzależnione jest od poniesienia przez rolnika istotnych szkód w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie, które spowodowane zostały wystąpieniem klęski żywiołowej. W ocenie organu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby podatniczka poniosła istotną szkodę w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie. Przede wszystkim podkreślono, że z protokołu oszacowania wysokości szkód w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy z dnia 20 kwietnia 2012 r. sporządzonego przez Zespół Komisji dla gminy C. wynika, że skarżąca poniosła szkody w produkcji rolnej wynoszące: 50 % rzepaku do przeorania, 35 % dla rzepaku ozimego, 50 % dla pszenicy ozimej, 50 % dla pszenżyta ozimego do przeorania, 35 % dla pszenżyta ozimego oraz 50 % dla jęczmienia. Wielkość zniszczeń stwierdzonych w gospodarstwie nie uzasadniała przyznania podatniczce żądanej ulgi, albowiem poniesione szkody w ziemiopłodach nie wydają się być istotne (podatniczka nie wykazał szkody nawet połowy wszystkich ziemiopłodów). Organ uzasadniając wydaną decyzję wskazał, że strona winna przewidzieć często spotykane w Polsce wiosenne mrozy i powinna się na tą okoliczność ubezpieczyć. Dodał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego obciążone jest ryzykiem gospodarczym. Podkreślono, że dane przedstawione przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej wskazują, że temperatura i pokrywa śnieżna w 2012 r. były charakterystyczna dla rejonu Wielkopolski i nie odbiegają od danych klimatycznych z innych lat. Zwrócono również uwagę, że podatnik nie wykazał żadnej szkody innych wskazanych w art. 13c u.p.r. dóbr materialnych.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję burmistrza w całości ją podzielając.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

7 W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

8 Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 39 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że za klęskę żywiołową w rozumieniu art. 13c ust. 1 ustawy o podatku rolnym uznać należy zdarzenia będące następstwem zjawisk nadzwyczajnych, odbiegających od przeciętnej normy. Pojęcie to jest wprawdzie inaczej zdefiniowane w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz.558 ze zm.), ale – w zgodnej ocenie doktryny (L. Etel, Podatek od nieruchomości, rolny i leśny, Warszawa 2005, s. 453-454) i orzecznictwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2007 r., I SA/Sz 176/07) - definicji tej nie należy odnosić do ustawy o podatku rolnym jako przesłanki zastosowania zwolnienia podatkowego. Skarżąca niewątpliwie poniosła spowodowane mrozem szkody w ziemiopłodach, nie były one jednak wynikiem klęski żywiołowej, gdyż nie spowodowały ich zdarzenia atmosferyczne o charakterze nadzwyczajnym, w znacznym stopniu odbiegające od normy; w tej sytuacji bez znaczenia jest, czy szkody te były istotne w rozumieniu art. 13c ust. 1 ustawy o podatku rolnym.

9 Podatniczka wniosła skargę kasacyjną na opisany wyrok, w której zaskarżyła go w całości i wniosła i jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 13c ust. 1 i 3 u.p.r. polegające na niezastosowaniu przepisów o podatku rolnym w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, która wywołała istotne szkody w ziemiopłodach.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

13 Jakkolwiek postawiony w niej zarzut odnosi się do naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, o kierunku rozstrzygnięcia, podjętego w zaskarżonym wyroku, zadecydowała w pierwszym rzędzie wykładnia art. 13c ust. 1 ustawy o podatku rolnym, a nie zastosowanie tego przepisu. Kluczowe znaczenie miało bowiem wyjaśnienie, co oznacza pojęcie "wystąpienie klęski żywiołowej", gdyż w zależności od przyjętej definicji tego zwrotu odmienna mogła być ocena prawidłowości subsumcji (przyporządkowania) przepisu do ustalonej w sprawie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

14 Definicje omawianego pojęcia, proponowane przez skarżącego oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, są zasadniczo podobne: zdaniem skarżącego klęska żywiołowa to zdarzenie, które odbiega od przeciętnej normy, zdaniem Sądu - zdarzenie będące następstwem zjawisk nadzwyczajnych, odbiegających od przeciętnej normy. Definicje te niuansuje ocenny w znacznym stopniu detal w postaci nadzwyczajności zdarzenia (w definicji Sądu) w odróżnieniu od "zdarzenia odbiegającego od przeciętnej" (w definicji skarżącego), co prowadzi do odmiennej oceny w zakresie uznania, czy wystąpienie silnych mrozów na przedwiośniu odbiega od normy (jak twierdzi skarżący), czy też nie stanowi zdarzenia nadzwyczajnego, odbiegającego od normy (jak uważa Wojewódzki Sąd Administracyjny). W obu definicjach zgodnie odżegnano się od możliwości oparcia się na legalnej definicji pojęcia, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, zgodnie z którą przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji, działających pod jednolitym kierownictwem. Pod pojęciem katastrofy naturalnej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej należy rozumieć zdarzenie związane z działaniem sił natury, a w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi, albo też działanie innego żywiołu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stan klęski żywiołowej wprowadza uchwałą Rada Ministrów. Z przepisów tych można wyprowadzić wniosek, że długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur może być uznane za katastrofę naturalną, która z kolei może być uznana za klęskę żywiołową, jeżeli jej skutki – między innymi – zagrażają mieniu w wielkich rozmiarach, wszakże pod warunkiem, że taką uchwałę podejmie Rada Ministrów.

15 Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że jeżeli ustawodawca nadał określonemu wyrażeniu znaczenie swoiste, legalnie je definiując, należy je rozumieć w takim właśnie znaczeniu, a nie w takim, jakie ma ono w języku potocznym. Ponadto, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r. (III RN 133/02), gdy prawo podatkowe przejmuje pojęcia prawne z innych działów (gałęzi) prawa, to albo przejmuje w znaczeniu ustalonym w tych działach, albo ustala ich znaczenie dla celów podatkowych w drodze definicji ustawowych; dyrektywa interpretacyjna, zgodnie z którą, jeżeli istnieje w systemie prawa wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w przepisach, zwrotów tych należy używać w tym właśnie znaczeniu, ma charakter systemowy i uniwersalny, a zatem dotyczy również zwrotów używanych w prawie podatkowym, których znaczenia nie ustaliło prawo podatkowe, lecz inna gałąź prawa. Podzielając to zapatrywanie wolno więc stwierdzić, że skoro ustawodawca podatkowy posłużył się pojęciem "klęska żywiołowa", ale nie zdefiniował go swoiście na potrzeby ustawy podatkowej, przed sięgnięciem do reguły rozumienia tego wyrażenia zgodnie z potocznym znaczeniem użytych w nim słów, konieczne jest zbadanie, czy wyrażenie to zostało swoiście zdefiniowane w innym dziale (innej gałęzi) prawa. Jeżeli definicję taką można znaleźć, winna ona posłużyć także do interpretacji pojęcia na użytek prawa podatkowego.

16 W odniesieniu do mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pojęcia "klęska żywiołowa", zastosowanie przedstawionej zasady oznacza powinność przeprowadzenia wykładni zawierającego to pojęcie przepisu prawa podatkowego (ustawy o podatku rolnym) z posłużeniem się jego definicją, zawartą w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Zawarta w tej ustawie legalna definicja tego pojęcia niewątpliwie jest nieporównanie węższa i bardziej restrykcyjna, niż definicje proponowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także w dotychczasowej literaturze przedmiotu i dotychczasowym orzecznictwie, gdzie albo odsyła się do wiadomości specjalnych (l. Etel, op. cit.), pojęcia w ogóle nie definiując, albo poprzestaje się na odwołaniu się do konsekwencji zjawisk przyrodniczych (klimatycznych), odbiegających od normy (cytowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podobnie także wcześniejsze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 1997 r., SA/Wr 395/04, z dnia 28 lipca 1995 r., SA/Gd 1018/94 oraz z dnia 10 stycznia 2002 r., SA/Kr 2180/01, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2012 r., I SA/Gd 809/12), niemniej jako definicja legalna ma charakter prawnie wiążący i nie pozostawia swobody interpretacyjnej. Dostrzeżenie tej zależności uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do zajęcia odmiennego stanowiska, niż uczyniono to w wymienionych judykatach.

17 Można dodać, że pewne wątpliwości w tym zakresie mogłaby spowodować okoliczność, że definicja zawarta w ustawie o stanie klęski żywiołowej zasadniczo ma charakter zakresowy, a więc ograniczony do tej tylko ustawy, o czym świadczy zastosowana w jej art. 3 ust. 1 formuła "ilekroć w ustawie jest mowa o...". Wątpliwości te rozwiewa jednak nowelizacja art. 13c ust. 1 u.p.r., dokonana z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), polegająca na zastąpieniu zwrotu "w razie wystąpienia klęski żywiołowej" zwrotem "w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowe". W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że nadanie nowego brzmienia – między innymi – art. 13c ust. 1 u.p.r., wynika z konieczności doprecyzowania przepisów dotyczących przyznawania ulg w podatku rolnym w razie wystąpienia klęski żywiołowej, przez odniesienie się do pojęcia stanu klęski żywiołowej, określonego w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Ponieważ z woli ustawodawcy nowelizacja ta ma charakter jedynie doprecyzowujący, a nie normatywny, należy uznać, że także w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. pojęcie "klęska żywiołowa" należało odnosić do definicji zawartej w ustawie o stanie klęski żywiołowej.

18 Odnosząc przeprowadzone rozważania do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Wbrew zawartym w nim twierdzeniom pojęcie "klęska żywiołowa", zastosowane w art. 13c ust. 1 u.p.r., należy rozumieć zgodnie z jego definicją, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W konsekwencji niemożliwe było zastosowanie art. 13c ust. 1 i ust. 3 u.p.r. do strat powstałych wskutek wymarznięcia części zasiewów skarżącego, jako że przymrozki, które straty te spowodowały, nie mogą być uznane za katastrofę naturalną będącą klęską żywiołową, w znaczeniu, jakie tym pojęciom nadaje ustawa o stanie klęski żywiołowej. Dlatego też nawet podjęcie przez Radę Ministrów uchwały o pomocy dla rolników poszkodowanych przez klęski, do których zaliczono wymarznięcie upraw, a także dane o stratach w uprawach, przedstawione przez Główny Urząd Statystyczny, Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych oraz Krajową Radę Izb Rolniczych, nie mogą świadczyć o spełnieniu przesłanki wystąpienia klęski żywiołowej, zgodnie z art. 13c ust. 1 u.p.r. warunkującej możliwość przyznania przewidzianej w tym przepisie ulgi podatkowej. Zarazem zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, że skarżący niewątpliwie poniósł spowodowane mrozem szkody w ziemiopłodach, nie były one jednak wynikiem klęski żywiołowej; można jedynie zauważyć, że do tej słusznej konkluzji Sąd ten doszedł opierając się na innej definicji pojęcia "klęska żywiołowa", niż przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny.

19 Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku od strony wygrywającej sprawę w instancji kasacyjnej.