Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2023 r., III OW 73/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2023 r., III OW 73/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą M. a Marszałkiem Województwa M. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego postanawia: wskazać Marszałka Województwa M., jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Pismem z [...] lutego 2023 r. Starosta M. (dalej: "Starosta") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu

3 o właściwość pomiędzy tym organem, a Marszałkiem Województwa M. (dalej: "Marszałek") poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

4 Z uzasadnienia wniosku oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że pismem z [...] stycznia 2022 roku nr [...] Wicemarszałek Województwa Małopolskiego zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji zobowiązującej Główną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w K. (dalej: "GDDKiA") do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla odcinka drogi krajowej nr [...] M./Obwodnica, kilometraż od 697+845, celem umożliwienia realizacji przyjętego przez Sejmik Województwa M. zadania, dotyczącego ustanowienia obszaru ograniczonego oddziaływania.

5 W odpowiedzi skierowanej do Wicemarszałka Województwa M., Starosta pismem z [...] czerwca 2022 roku, nr [...] wyjaśnił, że odcinek drogi krajowej nr [...] M./Obwodnica, kilometraż od 697+845 jest drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), posiadającą cztery pasy ruchu i liczy 24,6 km. Jest również fragmentem dłuższego odcinka drogi krajowej nr [...] posiadającego tę samą klasę i cztery pasy ruchu. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

6 w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa") oraz § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie RM") drogi inne niż autostrady i drogi ekspresowe, nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku, zostały zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta uznał, że w takim układzie kompetencja do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego w trybie

7 art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2021 r. poz. 1973 ze zm.; dalej: "p.o.ś.") należy do Marszałka. Podał, że stosownie do postanowień art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. marszałek województwa jest właściwy

8 w spawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej.

9 Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] skierowanym do Starosty, Wicemarszałek Województwa M. ponowił wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej GDDKiA do sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego. W ocenie Marszałka to Starosta jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 237 p.o.ś. niezależnie od charakteru przedsięwzięcia, w tym i wobec przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. Marszałek posiada kompetencję do wydania decyzji w trybie art. 237 p.o.ś. wyłącznie w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Odcinek drogi krajowej, którego dotyczy sprawa znajduje się na terenie gminy (w ciągu drogi [...]), a zatem właściwy w sprawie jest Starosta.

10 W skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku

11 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i powielił argumentację prezentowaną w toku wymiany korespondencji

12 z Marszałkiem.

13 W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Starosty, jako organu właściwego w sprawie objętej sporem. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko argumentując, że przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś. ma charakter zamknięty. W ocenie Marszałka, Starosta jest właściwy do wydania każdej decyzji w trybie

14 art. 237 p.o.ś. Stosownie do treści art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Marszałek jest właściwy w sprawach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale z wyłączeniem spraw w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia

15 i przedłożenia raportu ekologicznego – art. 237 p.o.ś. – albowiem te, na mocy

16 art. 378 ust. 1 p.o.ś. zostały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Starosty. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. Marszałek posiada kompetencję do wydania decyzji

17 w trybie art. 237 p.o.ś., jednakże tylko w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

19 Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory

20 o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego

21 i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie zachodzi pierwszy z tych przypadków. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego - co do reguły - rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia,

22 a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie chodzi o ustalenie właściwego organu do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego w myśl art. 237 p.o.ś. Stosownie do treści

23 cyt. przepisu "W razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego".

24 Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje zatem sytuację, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, albowiem spór ten zaistniał pomiędzy Starostą

25 a Marszałkiem Województwa i odnosi się do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednostek samorządu terytorialnego jednocześnie uznają się za niewłaściwe w sprawie (spór negatywny). Zarazem organy te - w przypadku wydawania przezeń decyzji na podstawie przepisów p.o.ś. - nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, albowiem organem wyższego stopnia wobec Marszałka będzie minister właściwy do spraw środowiska (art. 377a p.o.ś.), który zarazem nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty.

26 Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa

27 w art. 4 cyt. ustawy, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

28 Przedmiotem sporu jest kompetencja do załatwienia sprawy dotyczącej wydania ewentualnej decyzji odnośnie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 p.o.ś.

29 Zgodnie z postanowieniami art. 378 ust. 1 p.o.ś. co do zasady organem ochrony środowiska właściwym w sprawach określonych w tej ustawie

30 i enumeratywnie wymienionych w treści tego przepisu, w tym obejmujących kompetencję z art. 237, jest starosta.

31 Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 30 października 2018 r., II OW 109/18 oraz z 28 lutego 2020 r. II OW 168/19, analiza systematyki i treści art. 378 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest normą o charakterze zamkniętym. Norma ta wyraża zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych

32 art. 378 stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma

33 z art. 378 ust. 1 p.o.ś. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 tej ustawy. Jeżeli zatem przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1 p.o.ś., ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to

34 w takim przypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta. Pogląd ten w całości podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

35 Między organami nie ma sporu, że odcinek drogi krajowej nr [...] M./Obwodnica, kilometraż od 697+845 jest drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), posiada cztery pasy ruchu i liczy 24,6 km. Stosownie do postanowień § 2 pkt ust. 1 pkt 32 rozporządzenia RM jest więc przedsięwzięciem kwalifikowanym, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

36 W takim skonfigurowaniu, stosownie do treści art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 237 p.o.ś. jest marszałek województwa.

37 Powoływana przez Marszałka treść art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. nie świadczy

38 o tym, że jest on właściwy do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia

39 i przedłożenia raportu ekologicznego wyłącznie w odniesieniu do dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Powołany przepis kształtuje kompetencję Marszałka niezależnie od kompetencji, jaką przypisano mu na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Kompetencja przypisana marszałkowi województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. dotyczy dróg niesklasyfikowanych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 60 pkt 1 ustawy środowiskowej. Natomiast ta, przewidziana treścią art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. obejmuje każde przedsięwzięcie

40 i zdarzenie na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, które jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a więc w tym autostrady, drogi ekspresowe oraz inne drogi nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku - § 2 ust. 1 pkt 31 i pkt 32 rozporządzenia RM.

41 Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. postanowić należało jak w sentencji postanowienia.