Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2023 r., III OSK 6996/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2023 r., III OSK 6996/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Sz 61/21 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Zarządu Powiatu G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.S. na rzecz Zarządu Powiatu G. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Sz 61/21 oddalił skargę A.S. na bezczynność Zarządu Powiatu G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 Z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że w dniu 30 kwietnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęła skarga A.S. "na bezczynność Zarządu Powiatu G. i odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznej". Skarżący podał, że składa skargę na bezczynność Zarządu Powiatu G. w sprawie udzielenia informacji publicznej oraz udzielenia dostępu do akt postępowania, którego był stroną oraz wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia dostępu do całości dokumentacji z funkcjonowania "zespół doraźny ds. oświaty w temacie działalności Liceum Ogólnokształcącego [..] im. [..] w G." w terminie miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia Sądu, zasądzenie kosztów postępowania, zobowiązanie organu do przedstawienia całości dokumentacji w sprawie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

4 Do skargi skarżący załączył obszerną dokumentację obrazującą długotrwałą korespondencję z organami w szeroko określonej sprawie prawidłowości funkcjonowania zespołu doraźnego do spraw oświaty. W treści swojej skargi wskazał zaś, że Zarząd Powiatu powołał bez podstawy prawnej zespół doraźny ds. oświaty (dalej "zespół") w temacie działalności Liceum Ogólnokształcącego [..] im. [..] w G. Zespół działał nieprawidłowo i nienależycie informował skarżącego o przebiegu postępowania oraz o posiedzeniach. W ocenie skarżącego, oczerniono jego osobę. Wskazał, że prace zespołu zakończyły się podjęciem uchwały nr [..], którą uchylił Wojewoda [..], na skutek jego odwołania. Podał, że w dniu 10 lipca 2020 r. złożył do Rady Powiatu G. pismo, w którym zwrócił się o udostępnienie mu pełnej dokumentacji, m.in. stanowiska obsługi prawnej w sprawie zweryfikowania właściwości Rady do rozpoznawania skargi; stanowiska Prezesa UODO, do którego zwrócił się organ rozpatrujący skargę, pism organu rozpatrującego skargę do obsługi prawnej i Prezesa UODO; ustaleń zespołu i innych. Skarżący wskazał, że organ albo nie wydał mu w ogóle dokumentów albo udzielił niepełnej odpowiedzi albo wydał odpowiedź wymijającą, co spowodowało, że skierował do organu kolejne pisma z dni: 16 lipca 2020 r., 20 lipca 2020 r., 1 lutego 2021 r. celem wyjaśnienia sytuacji oraz udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podał, że terminy do załatwienia sprawy upłynęły bezskutecznie, a nadto otrzymał w dniu 10 sierpnia 2020 r. pismo z Rady Powiatu, że jego sprawę radni zdecydowali się wycofać z porządku obrad [..] sesji – projekt uchwały w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że ww. piśmie nie zawarto pouczeń, ani wskazań co do dalszego postępowania.

5 W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu podał, że z pisma skarżącego z dnia 16 września 2020 r., załączonego do skargi wynika wprost, iż skarga jest skierowana do niewłaściwego organu, a zatem winna być odrzucona. Z daleko posuniętej ostrożności Zarząd Powiatu przedstawił własne ustalenia w sprawie. Podał, że skarżący pismem z dnia 16 września 2020 r. wystąpił do niego z żądaniem udzielenia informacji publicznej w zakresie prac zespołu, co zostało w pełni zrealizowane przez przekazanie skarżącemu całości dokumentacji wytworzonej w związku z powołaniem zespołu oraz jego działaniami. Skarżącemu wraz z pismem Starosty z dnia 28 września 2020 r. przekazano: potwierdzoną za zgodność z oryginałem uchwałę nr [..] Zarządu Powiatu z dnia [..] lutego 2019 r. w sprawie powołania zespołu; potwierdzoną za zgodność z oryginałem informację z prac zespołu; potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopie pisma Przewodniczącego zespołu. Powyższa dokumentacja została skarżącemu doręczona w dniu 30 września 2020 r. Do pisma Starosta dołączył: kopię wniosku skarżącego z dnia 16 września 2020 r. o udzielenie informacji publicznej oraz odpowiedź organu z dnia 28 września 2020 r. wraz potwierdzeniem doręczenia jej skarżącemu w dniu 30 września 2020 r. oraz uchwały nr [..] Zarządu Powiatu z dnia [..] lutego 2019 r. w sprawie powołania zespołu; pismo zespołu z dnia 21 czerwca 2019 r. do Zarządu Powiatu o zakończeniu prac zespołu przez jego rozwiązanie i przekazujące Zarządowi Powiatu informacje z prac zespołu.

6 W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2021 r. skarżący zaprzeczył wszelkim twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę. Według skarżącego, jeśli organ twierdzi, że był niewłaściwy w sprawie powinien działać na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać pismo organowi właściwemu, a o tym fakcie powiadomić skarżącego. Skarżący podał, że organ raz odpowiadał jako Starosta, raz jako Starostwo Powiatowe, a innym razem jako Rada Powiatu. Skarżący wskazał, że kierował do organu liczne pisma, które winny być traktowane jako ponaglenia lub zażalenia. Do pisma dołączył pismo podpisane przez Starostę i Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia 12 lutego 2021 r., uznające działania skarżącego i składane przez niego pisma za nadużycie prawa.

7 W toku postępowania organ i skarżący uzupełnili akta sprawy o swoje stanowiska i żądane przez Sąd dokumenty.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności stwierdził dopuszczalność skargi na bezczynność Zarządu Powiatu, stwierdzając, że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu zaś Starosta (który udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek) reprezentuje powiat na zewnątrz. Sąd podkreślił, że skarga została skierowana na bezczynne działanie Zarządu Powiatu, a skarżący podał, że chodzi mu o zobowiązanie Zarządu Powiatu do udzielenia dostępu do całości dokumentacji z funkcjonowania zespołu doraźnego ds. oświaty. Treść skargi należy odnieść zatem do wniosku skarżącego z dnia 16 września 2020 r. (wpływ do kancelarii starostwa w dniu 21 września 2020 r. – k. 60) skierowanego do Starosty o udostępnienie pełnej dokumentacji związanej z działalnością zespołu do czasu jego zakończenia.

9 W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia 16 września 2020 r. zainicjowało tryb udostępniania informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Starosta był uprawniony do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd uznał, że Zarząd Powiatu udzielił skarżącemu żądanej informacji. Wniosek skarżącego wpłynął do kancelarii Starosty w dniu 21 września 2020 r., zaś odpowiedź Starosty wydana została w dniu 28 września 2020 r. i doręczona w dniu 30 września 2020 r., zatem Starosta odpowiedział na złożony wniosek przez skarżącego w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta przekazał skarżącemu żądane dokumenty związane z funkcjonowaniem zespołu, tj. uchwałę o jego powołaniu; pismo o zaprzestaniu działalności zespołu oraz informację z prac zespołu (k. 61 akt).

10 W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2021 r. do Starosty o udzielenie mu informacji publicznej - w postaci nadesłania sprawozdania z prac zespołu, gdyż na stronie internetowej Starostwa jest sprawozdanie, lecz nie zawiera informacji o podjętej decyzji oraz protokołu i wszelkiej innej dokumentacji obejmującej działania podjęte po otrzymaniu skargi na niego - jest nie tyle nowym wnioskiem, co polemiką ze stanowiskiem Starosty w zakresie kompletności przekazanych mu dokumentów. Z uchwały powołującej zespół wynikało, że miał on charakter techniczny, wspomagający prace Zarządu Powiatu i jego działalność zakończyła się sporządzeniem informacji, co potwierdza wprost pismo Przewodniczącego zespołu i uchwały Rady Powiatu nr [..]. Z całości materiałów, znajdujących się w aktach wynika, że skarżący uważa, że skarga na niego była niezasadna, zaś działania Rady Powiatu i zespołu ocenia negatywnie, uznając je za naruszenie jego dobrego imienia. Z tego względu Sąd przypomniał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie służą obronie przed zniesławieniem, a postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie służy ocenie prawidłowości postępowania organów w ramach podejmowanych działań na skutek złożenia skargi na skarżącego. Podnoszone przez skarżącego argumenty nie miały w tym zakresie wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zmianę orzeczenia i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie dostępu do całości dokumentacji z funkcjonowania "zespołu doraźnego ds. oświaty w temacie działalności Liceum Ogólnokształcącego [..] im. [..] w G." w terminie miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zarzucając:

12 I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez:

13 1) uznanie, iż pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2021 r. do Starosty o udzielenie mu informacji publicznej w postaci nadesłania sprawozdania z prac zespołu, gdyż na stronie internetowej Starostwa jest sprawozdanie, lecz nie zawiera informacji o podjętej decyzji oraz protokołu i wszelkiej innej dokumentacji obejmującej działania podjęte po otrzymaniu skargi na niego, jest nie tyle nowym wnioskiem, co polemiką ze stanowiskiem Starosty w zakresie kompletności przekazanych mu dokumentów, podczas gdy w/w pismo było kolejnym pismem w sprawie, które miało na celu otrzymanie przez skarżącego pełnej i kompletnej dokumentacji oraz odpowiedzi na zadawane przez skarżącego pytania,

14 2) uznanie, iż Zarząd Powiatu pismem z dnia 28 września 2020 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, której żądał w swoim wniosku z dnia 21 września 2020 r., podczas gdy odpowiedź Starosty nie była kompletna i zupełna (Starosta odpowiedzi co prawda udzielił ale treść odpowiedzi nie odpowiada na zadane pytania) przez co skarżący musiał składać kolejne pisma w sprawie udostępnienia żądanej przez siebie informacji publicznej,

15 3) uznania, iż skoro skarżący rozróżnia organy powiatu i w zależności od rodzaju żądanej informacji, kieruje swoje wioski odpowiednio do Rady Powiatu lub Starosty i nie traktuje ich jako jednego organu, to Sąd pozostawia bez rozpoznania pisma skarżącego kierowane do Przewodniczącej Rady Powiatu, jak i odpowiedzi Rady Powiatu (str. 10 uzasadnienie wyroku) w sytuacji gdy Rada Powiatu i Starosta Powiatu wysyłali do Skarżącego "wspólne" pisma jak np. pismo z dnia 12 lutego 2021 r. (E.1431,4.2.2021) gdzie podpisy składali zarówno Starosta Powiatu, jak i Przewodniczący Rady Powiatu - zatem to pozostawienie ich bez rozpoznania jest niewłaściwe i uniemożliwia rozpoznanie istoty sprawy,

16 II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

17 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na pominięciu okoliczności wynikających z akt sprawy, wskazujących na "fikcyjne" udzielenie odpowiedzi na zadawane pytania w celu uzyskania informacji publicznej, podczas gdy w rzeczywistości organ odpowiada na okoliczności nie będące przedmiotem zapytania,

18 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie, mimo naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 u.d.i.p.,

19 3) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje sądowi przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, poprzez niezawarcie przez WSA w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia, tj. brak w uzasadnieniu odniesienia się do argumentów prezentowanych przez skarżącego oraz brak wyjaśnienia, dlaczego argumenty organu sąd uznał za prawidłowe i udowodnione, a nie dał wiary argumentom skarżącego, co skutkowało błędną konkluzją, jakoby wniosek skarżącego został właściwie rozpoznany.

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów. W uzasadnieniu tym wskazano, że Sąd błędnie uznał, iż odpowiedź Starosty z dnia 28 września 2020 r. stanowi odpowiedź na żądaną przez skarżącego informację zawartą we wniosku z dnia 21 września 2021 r. Ponadto zdaniem skarżącego Sąd błędnie wskazał, iż kolejne pismo, tj. z dnia 1 lutego 2021 r. o udzielenie informacji publicznej jest nie tyle nowym wnioskiem, co polemiką ze stanowiskiem Starosty w zakresie kompletności przekazanych skarżącemu dokumentów. Jak wskazuje skarżący, kierowanie przez niego tak dużej ilości pism było spowodowane jedynie tym, iż organ w swoich pismach stosował bardzo lakoniczne i ogólnikowe sformułowania, które ostatecznie nie były w żaden sposób odpowiedzią na zadawane przez skarżącego konkretne pytania. W związku z powyższym, skarżący w celu doprecyzowania otrzymanej odpowiedzi, musiał kierować kolejne pisma. Skarżący chciał bowiem dowiedzieć się o co chodzi w sprawie, która była skierowana przeciwko niemu. Ponadto skarżący wskazywał jednoznacznie, że część otrzymanych przez niego odpowiedzi była po terminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że Sąd wadliwie przyjął, że skoro skarżący rozróżnia organy powiatu i w zależności od rodzaju żądanej informacji, kieruje swoje wioski odpowiednio do Rady Powiatu lub Starosty i nie traktuje ich jako jednego organy, to możliwe było pozostawianie poza zakresem rozpoznania pisma skarżącego kierowanego do Przewodniczącej Rady Powiatu, jak i odpowiedzi Rady Powiatu (str. 10 uzasadnienie wyroku), w sytuacji gdy Rada Powiatu i Starosta Powiatu wysyłali do Skarżącego "wspólne" pisma jak np. pismo z dnia 12 lutego 2021 r. (E.1431.4.2,2021), gdzie podpisy składali zarówno Starosta Powiatu, jak i Przewodniczący Rady Powiatu - zatem to pozostawienie ich bez rozpoznania jest niewłaściwe i uniemożliwia rozpoznanie istoty sprawy, ewentualnie należałoby skierować sprawy do rozpoznania w dwóch oddzielnych postępowaniach.

21 W skardze kasacyjnej zaznaczono także, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brakuje odniesienia się do argumentów prezentowanych przez skarżącego, tj. brak wyjaśnienia, dlaczego argumenty organu sąd uznał za prawidłowe i udowodnione, a nie dał wiary argumentom skarżącego, co skutkowało błędną konkluzją, jakoby wniosek skarżącego został w skuteczny i właściwy sposób rozpoznany przez właściwy organ. Sąd nie wyłożył, dlaczego dał wiarę jednemu gołosłownemu zapewnieniu organu, o tym jakoby udzielił informacji na zadane pytania (brak analizy wniosku i odpowiedzi na niego), a jednocześnie odmówił tej wiary dowodom przedstawianym przez skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd naruszył również art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygał nie na podstawie całości akt, a tym samym wbrew aktom sprawy i utrwalonemu w nich stanowi faktycznemu, tworząc w opozycji do niego własną, niejako alternatywną, wersję rzeczywistości. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż dotyczyło najistotniejszej i fundamentalnej dla niniejszej sprawy okoliczności w zakresie ustalenia, czy odpowiedź na wniosek była pełna, prawidłowa i zgoda z materiałami, jakimi dysponował organ. Pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy rozstrzyganiu sprawy treści części pism doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wniosek skarżącego został rozpoznany właściwie (nie chodzi tu bowiem o jakiekolwiek rozpoznanie, a o takie, które udzieli odpowiedzi na zadane, konkretne pytanie).

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zwracając uwagę na wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej i niezasadność postawionych zarzutów oraz podnosząc, że Sąd trafnie zauważył, iż z przedłożonych dokumentów wynika, że na skarżącego jako wicedyrektora szkoły została złożona skarga i w związku z nią skarżący występował zarówno do Rady Powiatu, jak i Starosty o udzielenie różnych informacji i przesłanie mu różnych dokumentów, z których część można zakwalifikować jako wnioski o udzielenie informacji publicznej, a także trafnie Sąd wskazał, iż Zarząd Powiatu udzielił skarżącemu żądanej informacji na złożony przez Skarżącego wniosek z dnia 21 września 2020 r., a nadto pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2021 r. o udzielenie mu informacji publicznej w postaci nadesłania sprawozdania z prac zespołu, gdyż na stronie internetowej Starostwa jest sprawozdanie, lecz nie zawiera informacji o podjętej decyzji oraz protokołu i wszelkiej innej dokumentacji obejmującej działania podjęte po otrzymaniu skargi na niego było nie tyle nowym wnioskiem, co polemiką ze stanowiskiem Starosty w zakresie kompletności przekazanych skarżącemu dokumentów.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 529) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

26 Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

27 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

28 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

29 Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

30 Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na naruszeniach przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21).

31 Pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej objęto zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wyjaśnienia zawarte w treści zarzutu wskazują, że skarżący kasacyjnie kieruje zarzut wprost wobec podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, kwestionując przyjęte przez Sąd ustalenia. Jak słusznie zauważono we wniesionej na skargę kasacyjną odpowiedzi, w taki sposób postawiony zarzut naruszenia przepisów k.p.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej jest ocena prawidłowości kontroli dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny, a wobec tego zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienie przepisom postępowania musi odnosić się, chociaż pośrednio, do czynności bądź zaniechań sądu administracyjnego w toku rozpoznania sprawy. W treści skargi kasacyjnej - ani w zarzutach ani w jej uzasadnieniu - nie tylko nie powiązano zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z jakimikolwiek przepisami procedury sądowoadministracyjnej, ale także nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji dającej podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny próby rekonstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem przepisów k.p.a. Sąd rozstrzygając sprawę nie stosował. Co więcej, przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej u.d.i.p., wskazują, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 ustawy), tak więc nawet ocena postępowania organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, w tym prawidłowość oceny, czy kwestia pominięcia materiału dowodowego, nie mogłyby być skutecznie zwalczane zarzutem naruszenia przepisów k.p.a.

32 Nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na "pominięciu okoliczności wynikających z akt sprawy, wskazujących na "fikcyjne" udzielenie odpowiedzi na zadawane pytania w celu uzyskania informacji publicznej, podczas gdy w rzeczywistości organ odpowiada na okoliczności nie będące przedmiotem zapytania".

33 Przede wszystkim powyższy zarzut nie został w żaden sposób objęty argumentacją uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21).

34 Ponadto, przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była sprawa bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie sprawa ze skargi na decyzję lub postanowienie. Sąd I instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 nie stosował i nie mógł stosować ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ani art. 145 § 2 p.p.s.a., tj. przepisów, które określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie, a nie w sprawie ze skargi na bezczynność. Sąd zatem nie mógł naruszyć ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i ani art. 145 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji również powiązanych z nim w treści zarzutów art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Skoro bowiem podstawę oddalenia wniesionej skargi stanowił art. 151 p.p.s.a., który Sąd zastosował w związku z brakiem podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to brak wskazania przepisów zobowiązujących Sąd do wydania rozstrzygnięcia o zaistniałej bezczynności w powiązaniu z przepisami zobowiązującymi organ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w połączeniu z zarzutem wadliwego oddalenia skargi, powodował, że zarzuty "nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oparte o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 2 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku. Dodatkowo zasadność oddalenia skargi i poprawności ustalenia stanu faktycznego nie mogła być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", czyli dotyczy treści publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej zawierając tym samym normę materialnoprawną, ani zarzutem naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który reguluje kwestie terminu udostępniania informacji publicznej na wniosek.

35 Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W treści tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała na brak wyjaśnień, dlaczego Sąd dał wiarę zapewnieniu organu, że udzielił informacji "na zadane pytania" a jednocześnie odmówił wiary dowodom przedstawionym przez skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dał wiarę gołosłownemu zapewnieniu organu, że udzielił odpowiedzi na zadane pytania, a uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego bez wskazania, w jakim zakresie i dlaczego zostały one lub nie przyjęte przez Sąd.

36 Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

37 Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, iż organ nie udzielił pełnej informacji, zaś sąd pominął treść części pism nie mogło być argumentacją dla zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., skoro za jego pomocą nie można skutecznie kwestionować przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku jest pełne w zakresie przytoczenia stanu faktycznego sprawy i w dostateczny sposób wyjaśnia podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

38 W dalszej części uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie zostały poczynione ustalenia, czy odpowiedź na wniosek była pełna, prawidłowa i zgodna z materiałami, jakimi dysponował organ oraz że Sąd pominął przy rozstrzyganiu sprawy część pism, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wniosek został rozpatrzony właściwie, a także zarzuciła, że Sąd nie rozstrzygał na podstawie całości akt sprawy, stawiając w treści zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

39 Skarżącemu kasacyjnie wyjaśnić należy, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda wyrok, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

40 Powyższe wyjaśnienia zostały poczynione jedynie generalnie, gdyż nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie skutecznie postawił zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro nie został on wskazany w petitum skargi kasacyjnej.

41 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Starosta jest organem władzy publicznej i jest zobowiązany do udzielania informacji, które stanowią informację publiczną, a w których jest posiadaniu.

42 Należy jednak zauważyć, że skarżący wywiódł skargę na bezczynność Zarządu Powiatu G. i odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia dostępu do całości dokumentacji z funkcjonowania "zespołu doraźnego ds. oświaty w temacie działalności Liceum Ogólnokształcącego [..] im. [..] w G.".

43 W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący wskazał zaś na nieprawidłowości w działaniu ww. zespołu oraz wskazał, że w dniu 10 lipca 2020 r. złożył do Rady Powiatu pismo, w którym zwrócił się o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej postępowania m.in. "stanowiska obsługi prawnej w sprawie zweryfikowania właściwości Rady do rozpoznania skargi, stanowiska Prezesa UODO, do którego zwrócił się organ rozpatrujący skargę, pism organu rozpatrującego skargę do obsługi prawnej Prezesa UODO, ustaleń zespołu" i innych.

44 Następnie skarżący wskazał, że ponieważ organ albo nie wydał w ogóle dokumentów, udzielił niepełnej odpowiedzi albo wydał odpowiedź wymijającą skarżący skierował kolejne pisma w dniach m.in. 16.07.2020, 20.07.2020, 1.02.2021 celem wyjaśnienia sytuacji oraz udostępnienia informacji publicznej. Końcowo skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozpatrzył wniosku i nie zawiadomił o przyczynach niedotrzymania terminów, a nade wszystko skarżący nadal nie ma dostępu do całości akt postępowania i to pomimo licznych wezwań.

45 Jednym z licznych załączników był wniosek o udostepnienie informacji publicznej, skierowany do Starosty w dniu 16 września 2020 r. o udostępnienie "pełnej dokumentacji prac zespołu doraźnego ds. oświaty w temacie działalności Liceum Ogólnokształcącego [..] im. [..] w G. – od dokumentów, na mocy których zespół został powołany, do zakończenia jego działalności".

46 Zakresem rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objął bezczynność Zarządu Powiatu G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uznając, że przedmiotem skargi jest kwestionowanie udzielonej na wniosek z dnia 16 września 2020 r. odpowiedzi Starosty. Zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie postawiono. Należy zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

47 Końcowo wskazać należy, że możliwość zaskarżenia bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej łączy się ściśle z wynikającym z u.d.i.p. obowiązkiem organu udzielenia informacji publicznej na konkretny wniosek, który inicjuje postępowanie o udostępnienie żądanej informacji publicznej.

48 Z wyżej wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., z uwagi na nieskuteczność postawionych zarzutów skargę kasacyjną oddalił.

49 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.