Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2022 r., III OSK 5005/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2022 r., III OSK 5005/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2011/20 w sprawie ze skargi I.W. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz I.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2011/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.W., uchylił zaskarżoną decyzję [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

3 W dniu 29 marca 2019 r. wpłynął do [...] S.A., złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek I.W. o udzielenie informacji publicznej na temat wszelkich umów dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej T., w których [...] S.A. występuje w charakterze wydzierżawiającego, w tym w szczególności:

4 1. informacji o stronach tych umów (kto występuje w charakterze dzierżawcy);

5 2. informacji o nieruchomościach, których umowy dotyczą (nr działek ewidencyjnych i ksiąg wieczystych)

6 3. informacji o warunkach umów, w tym okresu ich trwania oraz warunków wynagrodzenia (wysokości oraz terminów płatności),

7 w formie kserokopii lub plików komputerowych, za pośrednictwem operatora pocztowego na adres zamieszkania wnioskodawcy lub poczty elektronicznej na podany adres e-mail.

8 Organ w dniu 10 kwietnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, informując iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), gdyż żądane informacje nie są związane z wykonywaniem przez [...] S.A. bezpośrednio czy nawet pośrednio władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych, zatem należą do sfery interesów gospodarczych Spółki i nie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

9 Wnioskodawca nie zgodził się z powyższą interpretacją organu i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] S.A. Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 359/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i zobowiązał [...] S.A. do rozpoznania wniosku z dnia 29 marca 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 3361/19, oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Spółkę.

10 W wyniku przeprowadzonego postępowania, [...] S.A. decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na to, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka uznała bowiem, że w umowach dzierżawy informacje o wysokości wynagrodzenia należą do grupy innych informacji posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem organu, warunek wartości gospodarczej należy rozumieć w sposób obiektywny. Na wartość tę składają się w pierwszej kolejności nakłady ponoszone przez przedsiębiorstwo w celu uzyskania własnych wyników, jak również przydatność informacji dla przedsiębiorcy. Nadto, co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą zauważono, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. W opinii Spółki, informacja o zawartych umowach dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej T. ma dla Spółki wartość gospodarczą. Zachowanie ich w tajemnicy jest niezbędne dla zachowania przez [...] S.A. konkurencyjnej pozycji na lokalnym rynku nieruchomości. Podkreślono, że [...] S.A. jest zarówno podmiotem wykonującym zadania publiczne, jak i spółką prawa handlowego, która prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga przychody i obowiązana jest kierować się rachunkiem zysków i strat. Ze swojej działalności komercyjnej jest również rozliczana. Powyższe wskazuje, że w sprawie spełniony został element materialny składający się na pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy. Wnioskowane informacje są nieujawnionymi do wiadomości publicznej informacjami posiadającymi wartość gospodarczą, w stosunku do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. W celu ochrony informacji, w zakresie bezpieczeństwa Spółka stosuje zaś szereg zabezpieczeń prawnych i faktycznych zmierzających do zachowania poufności informacji żądanych przez wnioskodawcę. Po pierwsze, informacje o udostępnienie, których zwrócił się wnioskodawca, zostały wyodrębnione spośród innych informacji jako podlegające ochronie. W Spółce w Oddziale [...], w którym są przechowywane i obsługiwane umowy, zostały podjęte niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności polegające na; 1) nieudostępnianiu ich postanowień osobom trzecim w wersji papierowej czy elektronicznej; 2) nieprzekazywaniu informacji dotyczących umów w jakiejkolwiek formie, która pozwoliłaby na zapoznanie się z ich treścią przez osoby trzecie czy też upowszechnienie ich treści w jakimkolwiek zakresie; 3) niesporządzaniu kopii, wypisów czy odpisów umów dla osób trzecich; 4) umieszczeniu umów i akt sprawy w szafie zabezpieczonej zamkiem, gdzie dostęp do klucza ma jeden pracownik Spółki; 5) sprzątaniu oraz obsłudze technicznej pomieszczeń służbowych, w których przechowywane są dokumenty tylko i wyłącznie pod nadzorem pracownika Spółki; 6) ewentualnym przesyłaniu dokumentów dotyczących umów w formie mailowej za pośrednictwem systemu SBD, tzn. zabezpieczonej przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Po drugie, na mocy uchwały Nr [...] Zarządu [...] S.A. z [...] lutego 2015 r. został przyjęty Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki "[...]" oraz "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A." Osoby mające dostęp do żądanych przez wnioskodawcę informacji zostały poinformowane o obowiązku zachowania tajemnicy, zobowiązane były do zapoznania się z Regulaminem, odbycia szkolenia, a udostępnienie im informacji nastąpiło po złożeniu przez nich pisemnego zobowiązania do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponadto zgodnie z obowiązującym Regulaminem pracy dla pracowników zatrudnionych w Spółce (przyjętym decyzją Nr [...] Prezesa Zarządu-Dyrektora Generalnego z [...] kwietnia 2013 r. z późn. zm.), pracownik zobowiązany jest w szczególności do przestrzegania zasad ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (§ 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu), a nieuprawnione ujawnienie, nieuzasadniona modyfikacja, zniszczenie albo nieuprawnione wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa jest ciężkim naruszeniem przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych (§ 6 ust. 1 pkt 1 Regulaminu). Ponadto Spółka wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w judykaturze ochrona przed udostępnieniem określonych informacji istnieje niezależnie od przepisów wewnętrznych danego przedsiębiorcy i poprawności zastosowania tych przepisów. Ochrona ta została bowiem wprost przewidziana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010, dalej "u.z.n.k."), a zatem ochrona ta istnieje niezależnie od jakości i poprawności wykonania procedur wewnętrznych w danym przedsiębiorstwie

11 Z powyższą decyzją nie zgodził się I.W., który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

13 Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Spółka w zaskarżonej decyzji, powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wyjaśniła na czym ma polegać naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Organ wadliwie wyłożył znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki, gdy odmawia się udostępnienia informacji publicznej, wobec treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

14 W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

15 Celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnica przedsiębiorcy jest niewątpliwie ochrona informacji, które mają wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów, prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź – z innego powodu – zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie sposób natomiast odnosić do prób utajniania wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą dla podmiotów działających także na rynku, w szczególności, gdy nie są one użyteczne w grze rynkowej dla podmiotów konkurencyjnych, a dotyczą np. stosowania nieuczciwych praktyk. Stąd właśnie w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny) lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą.

16 W tym kontekście, zdaniem Sądu, organ nie przedstawił żadnej racjonalnej i przekonującej argumentacji, przemawiającej za przyjęciem, jakoby żądane dane mogły mieć wartość gospodarczą istotną z punktu widzenia funkcjonowania Spółki jako zarządcy terenów, których dotyczy wnioskowana informacja, w kontekście jej konkurencyjności na rynku, w zakresie w jakim prowadzi działalność, której dotyczy informacja. WSA w Warszawie podkreślił, że Spółka nie zakwestionowała, że wnioskowane informacje o umowach dzierżawy pozostają w związku z realizacją zadań o charakterze użyteczności publicznej związanych z prowadzoną działalnością dworcową.

17 Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2019 r., II SAB/Wa 356/19 zapadłym w niniejszej sprawie "żądanie wyrażone przez skarżącego we wniosku z dnia 29 marca 2019 r. dotyczy informacji publicznej, bowiem informacja objęta tym wnioskiem odnosi się do majątku [...] S.A. Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem tej Spółki, zatem środki publiczne w wysokości 100% jej kapitału mają niewątpliwie charakter publiczny. Sposób i warunki na jakich udostępnia się majątek publiczny, ponadto związany z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej (jak podaje sama Spółka – umowy zawiera z podmiotami w związku z prowadzoną działalnością dworcową), nie mogą być wyłączone spod społecznej kontroli. Słuszność powyższej oceny potwierdza przykładowy katalog informacji publicznej przedstawiony przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p. W ust. 5 pkt 1 lit. d) u.d.i.p. wskazano bowiem, że informacją publiczną są w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Informacje w tym zakresie powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Zatem również treść umów cywilnoprawnych, dotyczących majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Pojęcie majątku publicznego powinno być przy tym rozumiane w szerokim znaczeniu, co oznacza, że obejmuje ono nie tylko aktywa, lecz także pasywa podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p."

18 W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, że pojęcie majątku publicznego można rozpatrywać w dwóch znaczeniach. Majątek sensu stricto stanowi ogół aktywów majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi, na które składają się w szczególności majątkowe prawa podmiotowe oraz prawnie chronione sytuacje faktyczne (por. A. Wolter, Prawo cywilne, s. 240 i n.). Majątkiem sensu largo są wskazane powyżej aktywa, jak również pasywa pozostające po stronie danego podmiotu. Uwzględniając zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznaje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) – (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

19 Powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podała enigmatycznie, że w umowach dzierżawy informacje o wysokości wynagrodzenia należą do grupy innych informacji posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a ponadto informacje zawarte w umowach dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej T. mają dla Spółki wartość gospodarczą. Zachowanie ich w tajemnicy jest niezbędne dla zachowania przez Spółkę konkurencyjnej pozycji na lokalnym rynku nieruchomości. Tak lakoniczna informacja jest, w ocenie Sądu, co najmniej niewystarczająca z uwagi na pogląd wyrażony w orzecznictwie administracyjnym, z którego wynika, że umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym, zaś kwestia gospodarowania majątkiem publicznym stanowi sprawę publiczną (NSA w wyroku z 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14 ).

20 W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że te konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". (...) Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

21 Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja nie jest przekonująca. Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a więc powinna dbać o transparentność, zwłaszcza swoich wydatków i przychodów oraz powinna liczyć się z potencjalną koniecznością ujawnienia szczegółów dotyczących gospodarowania swymi finansami. Nie jest wystarczający do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa sam fakt, że upubliczniona informacja, jak wynika z twierdzeń organu, może posłużyć konkurentom na rynku nieruchomości lokalnych, zwłaszcza, że dotyczy umów związanych z prowadzoną działalnością dworcową.

22 Wewnętrzne regulacje Spółki, które odnoszą się do zagadnienia tajemnicy handlowej i przedsiębiorstwa dotyczą jedynie wewnętrznych procedur obowiązujących w Spółce. Nie jest to akt prawny, na podstawie którego można odmówić udzielenia informacji i na podstawie którego można oprzeć treść rozstrzygnięcia. Spółka nie może, powołując się na swoje akty wewnętrzne, odmówić udzielenia odpowiedzi bez rozważenia formalnych i materialnych przesłanek, które przewidział ustawodawca w aktach odrębnych. Takie działanie wkracza niebezpiecznie w fundament chronionego, konstytucyjnego prawa. Prawo do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Z treści art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wynika również, że wszelkie ograniczenia praw oraz wolności mogą być interpretowane ściśle, bez stosowania wykładni rozszerzającej.

23 Tak więc rozpatrując sprawę ponownie, Spółka jako podmiot zobowiązany, weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy u.d.i.p., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wykaże, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

24 W dniu 14 kwietnia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło przedsiębiorstwo [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

25 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w szczególności poprzez uznanie, że informacje będące przedmiotem wniosku nie posiadają wartości gospodarczej istotnej z punku widzenia funkcjonowania Spółki, a także uznanie, że obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do stosowania u.d.i.p., który odmawia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest wyjaśnienie na czym w danej sprawie ma polegać naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. powinna prowadzić do ustalenia, że podmiot zobowiązany do stosowania u.d.i.p. powinien wykazać, że dana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż spełnione zostały elementy materialny i formalny tajemnicy przedsiębiorcy, co Spółka uczyniła w uzasadnieniu decyzji.

26 W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

28 W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

29 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

30 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

31 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

32 Skarga kasacyjna złożona w sprawie ze względu na jej sposób sformułowania nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

33 Przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez jego będą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do ograniczenia I.W. dostępu do żądanych przez niego we wniosku z dnia 29 marca 2019 r. informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

34 W tym zakresie zarzut jest całkowicie chybiony, ponieważ Sąd pierwszej instancji w treści swojego uzasadnienia w żaden sposób nie kwestionuje, że w sprawie organ może powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy jako podstawę odmowy udostępniania wnioskodawcy informacji publicznej. Natomiast WSA w Warszawie na s. 9-10 i 11 uzasadnienia podniósł jedynie, że Spółka w swojej decyzji nie przestawiła racjonalnej i przekonującej argumentacji pozwalającej przyjąć, że żądane dane posiadają istotną wartość gospodarczą z punktu widzenia Spółki, jako zarządcy terenów, których dotyczy żądana informacja, szczególnie zaś jego konkurencyjności, a lakoniczność informacji o tym, że wysokość wynagrodzenia z tytułu dzierżawy należy do grup innych informacji mających wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. jest faktycznie niewystarczająca do oceny, czy istotnie może być w sprawie wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

35 Pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wielokrotnie podkreślały, że decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie takiej decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, musi wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 318/16 lub wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3056/15).

36 W zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2020 r. Spółka wskazała zaś jedynie ogólnie, że analiza charakteru żądanych informacji przemawia za uznaniem, że dokumenty zawierające te informacje stanowią również tajemnicę przedsiębiorcy Spółki, a wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie rodzajów informacji, które co do zasady stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

37 Stąd też, prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że lakoniczność i ogólność dyskwalifikuje uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Uchybienie to z całą pewnością stanowiło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało zatem uchylenie wydanej w sprawie decyzji, co spowodowało, iż została ona uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

38 Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

39 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackich (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.