Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 4451/21

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 4451/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. V. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 389/19 o odrzucenie skargi w sprawie ze skargi D. V. na uchwałę Zarządu Miasta [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 389/19 odrzucił skargę D. V. (dalej: "skarżący") na uchwałę Zarządu Miasta [...] z [...] września 1991 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej.

3 W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 21 września 2017 r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sześć aktów prawnych wydanych przez organy samorządu terytorialnego w [...], w tym uchwałę Rady Miasta [...] z [...] września 1991 r. w przedmiocie utworzenia Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej.

4 W uzasadnieniu skargi skarżący swój interes prawny uzasadnił m.in. oskarżeniem go o popełnienie czynu zabronionego objętego dyspozycją art. 222 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.). Zarzut ten odnosił się do zdarzenia z [...] lipca 2014 r. polegającego na naruszeniu nietykalności cielesnej M. Z. – pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...]. W ocenie skarżącego zakład ten nie został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że osoba pokrzywdzona czynem, do którego doszło [...] lipca 2014 r., nie była funkcjonariuszem publicznym. Tym samym sprzeczne z prawem były zarówno akt tworzący ten zakład, jak i kolejne akty regulujące jego status, w tym zaskarżony akt. Zaakcentował, że kompleksową definicję stanu prawnego określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, stwierdzając, iż "(...) W świetle tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym, jak przyjęto w orzecznictwie, naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Oznacza to, że skarżący musi udowodnić, że kwestionowana uchwala naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego określone obowiązki". Zanegował argumentację organu, która w jego ocenie, sprowadza się do twierdzenia, że interes nie przysługuje skarżącemu ze względu na brak ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej, czyli wydania wyroku w sprawie karnej. Zaznaczył nadto, że wykonuje zawód syndyka masy upadłości. Podał, że syndyk masy upadłości musi dysponować licencją doradcy restrukturyzacyjnego, która na zasadzie art. 20 ust. 1 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego podlega zawieszeniu w razie prowadzenia postępowania o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, z wyjątkiem spraw, w których oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Jego licencja doradcy restrukturyzacyjnego została zawieszona decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2017 r. (sprawa [...]). Decyzja jest ostateczna. Informacja w tym przedmiocie jest publicznie znana przez podanie do wiadomości na stronie www.ms.aov.pl, stosownie do norm ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Niewątpliwie zatem, w ocenie skarżącego, ma on interes prawny do złożenia skargi.

5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem. Zwrócił uwagę, że skarżący swój interes prawny wywodzi ze zdarzenia jakie miało miejsce [...] lipca 2014 r., tj. po wydaniu przedmiotowego aktu. Oznacza to, że w chwili wydania uchwały nie istniał interes prawny, który mógłby zostać przez jego wejście w życie naruszony.

7 Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy akt, nie odnosił się bezpośrednio, ani też pośrednio do praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Tym samym nie mógł on wywrzeć wpływu na sytuację prawną skarżącego. Późniejsze natomiast zdarzenie związane z postawieniem skarżącemu zarzutu o charakterze prawnokarnym, związanego z naruszeniem nietykalności cielesnej pracownika samorządowego sprawiło, że stał się on faktycznie zainteresowany w uznaniu, iż Zakład nie został prawidłowo powołany, a tym samym jego pracownicy nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów prawnokarnych. Nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu powyższego art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."). Jednocześnie wskazał, że uznanie pracowników gminnych jednostek i zakładów budżetowych za pracowników samorządowych wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1282). Przepis ten wywołuje określone skutki w sferze prawa karnego dla nieograniczonego kręgu osób, trudno jednak przyjąć, aby osoby te wywodziły interes prawny z aktów prawa miejscowego regulujących status samorządowych jednostek.

8 Wskazując na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę odrzucił.

9 Na ww. postanowienie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

10 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

11 - przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 u.s.g., przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu z uwagi na brak posiadania interesu prawnego, podczas gdy w sytuacji uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pracownicy Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej nie mogą zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów prawnokarnych, co powoduje brak możliwości postawienia skarżącemu zarzutów z art. 222 § 1 k.k. w stosunku do wskazanych powyżej pracowników, zatem uznać należało, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia aktu prawa miejscowego;

12 - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., przez odrzucenie skargi w sytuacji gdy skarżący posiadał interes prawny do jej wniesienia.

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

15 W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się, że przepis ten dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 207/18).

16 Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zauważenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

17 Rozpoznawana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

18 Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, tj. naruszenia art. 101 u.s.g., zwrócić należy uwagę, że został on sformułowany w sposób nieprawidłowy.

19 W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do ww. art. 101 u.s.g. nie został dopełniony, bowiem przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Biorąc jednakże pod uwagę uzasadnienie tego zarzutu uznać należy, że odnosi się on do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

20 Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

21 Mając na uwadze brzmienie ww. przepisów stwierdzić należy, że strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy (zarówno objętej treścią art. 3 § 2 pkt 5, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z: 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; 13 czerwca 2018 r., II GSK 986/18).

22 Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki NSA z: 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435/15; 19 grudnia 2018 r.; I OSK 1665/18).

23 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazał, aby przedmiotowa uchwała naruszała jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

24 Zwrócić trzeba uwagę, że skarżący naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały upatruje w negatywnym wpływie na jego sytuację prawnokarną. Wyjaśnił, że w przypadku uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jego pracownicy nie mogliby zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych, a tym samym nie mogłyby być mu postawione zarzuty z art. 222 § 1 k.k. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącego okoliczności w żaden sposób nie pozwalają na przyjęcie, że jego interes prawny został naruszony w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał bowiem, aby sporna uchwała miała wpływ na jego sytuację prawną wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Jak już natomiast wskazano powyżej, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzony być musi z prawa materialnego administracyjnego.

25 Ponadto jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, uznanie pracowników gminnych jednostek i zakładów budżetowych za pracowników samorządowych wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Przepis ten wywołuje określone skutki w sferze prawa karnego dla nieograniczonego kręgu osób. Trudno zatem przyjąć aby osoby te mogły wywodzić swój interes prawny z aktów prawa miejscowego regulujących status samorządowych jednostek.

26 W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że skarżący, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazał swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

27 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił. Tym samym także drugi z zarzutów powołany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

28 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.