Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., III OSK 2674/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., III OSK 2674/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z/s w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 462/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z/s w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 462/21, oddalił skargę X sp. z o.o. z/s w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

3 Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 28 maja 2021 r., rozpatrzywszy wniosek Spółki z o.o. X z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka"), działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" - Wójt Gminy O. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla planowanego na działkach nr [...] i nr [...] obręb B., gmina O., przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania złomu".

4 Spółka odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.

5 Decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - orzekając o istocie sprawy - odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia.

6 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółka.

7 Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu trafnie organy uznały, że w przedmiotowej sprawie zaistniały warunki do odmowy ustalania środowiskowych uwarunkowań dla realizację planowanego przedsięwzięcia. Jak wskazał Sąd meriti, w obecnie kontrolowanym postępowaniu organy dokonały oceny planowanego przedsięwzięcia w kontekście unormowań, zawartych w § 21 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B., gmina O., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]) – będącego co istotne prawem miejscowym; w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dochodząc do niewadliwego wniosku, że zamierzenia nie da się pogodzić z unormowaniami zawartymi w tym planie.

8 Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, najistotniejsza pozostaje okoliczność, że przywołany § 21 planu ma jednoznaczną treść. W ust. 1 uchwalono, że dla terenu oznaczonego w planie symbolem RU/7 ustala się: "1) przeznaczenie podstawowe stanowią tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, 2) dopuszcza się lokalizację: a) działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, b) funkcje mieszkaniową w formie wydzielonych mieszkań, c) szklarni i wiat ogrodniczych, d) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, e) urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących". Trudno podzielić argumentację strony, że planowane przez nią przedsięwzięcie mieści się w pojęciu obsługi produkcji rolnictwa z tego względu, że działalność gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy też ogrodniczego powoduje powstawanie odpadów, a odpady te planuje zbierać skarżąca Spółka. Oczywistym jest, że każda działalność człowieka (w tym bytowa) generuje odpady, ale normodawca gminny wskazał, w omawianym przepisie, na dopuszczalną działalność przeznaczenia terenu (jako działalność uzupełniającą), dla terenu, na którym znajdują się działki nr [...] i nr [...] dla tego typu działalności produkcyjnej. § 21. RU/1 - RU/7 - przeznaczenie podstawowe - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Co dalej istotne w § 1 uchwały w pkt 5) wyjaśniono, że przez przeznaczenie podstawowe terenu – należy rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; a wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały, zaś pkt 6) przeznaczeniu uzupełniającym terenu – należy przez to rozumieć działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego. W sprawie pozostaje niesporne, że strona skarżąca nie prowadzi działalności w zakresie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, zatem na ten moment brak jest podstaw do uznania, że są podstawy do podjęcia na tym terenie działalności gospodarczej o charakterze uzupełniającym.

9 Z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, wynika szeroki zakres odpadów, jakie spółka zamierza zbierać, zatem nie dowodzi to trafności twierdzeń strony o ograniczeniu planowanej zbiórki do odpadów generowanych przez szeroko pojęte gospodarstwa rolne, takie zaś odpady - jak prawidłowo ustaliły organy - nie stanowią przedmiotu zainteresowania skarżącej spółki. Nie został również spełniony warunek wcześniejszego lub równoczesnego przeznaczenia terenu na cel określony jako podstawowy.

10 Z tych też względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z/s w O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań na działach nr [...] i [...] obręb B., gdyż wedle Sądu zamierzenia nie da się pogodzić z unormowaniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy O. z dnia 14 września 2012 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. Poz. [...]) w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - dalej: "m.p.z.p.", dopuszcza na tym terenie jako uzupełniającej funkcji terenu prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, która zawiera w sobie również zbieranie odpadów jako jedną z formą prowadzenia działalności gospodarczej.

12 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a., Spółka wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i merytoryczne rozpoznane skargi z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego, a nadto zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że biorąc pod uwagę nie tylko część graficzną, ale i opisową m.p.z.p. - w tym w szczególności z tzw. słownika uznać należy, że przeznaczenie uzupełniające terenu pozwala na prowadzenie działalności gospodarczej - zarówno aktualnie jak i w trybie przyszłym (możliwość) - jako innej niż podstawowa, a nie jak błędnie przyjęło jako uzupełniającej działalność zasadniczą terenu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostaje zatem w sprzeczności z przepisami m.p.z.p., który dopuszcza na terenie RU/7 prowadzenie działalności gospodarczej innej niż podstawowej, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Tym samym uznać należy, że zbieranie odpadów przez skarżącego mieści się zakresowo w pojęciu działalność gospodarcza i będzie obwarowane ewentualnie "dodatkowymi warunkami", w tym m.in. uzyskania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego dojdzie do nałożenia praw ale i obowiązków związanych z ochroną środowiska w związku ze zbiórką odpadów.

14 Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki zrzekł się w jej imieniu przeprowadzenia rozprawy.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

17 Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

18 Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

19 Nie jest zasadny zarzut wadliwej subsumpcji art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

20 Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ich uwzględnienie, przy wydaniu decyzji środowiskowej, nakazuje wprost art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000).

21 Objęte wnioskiem Spółki o wydanie decyzji środowiskowej działki nr [...] i nr [...], położone są w granicach m.p.z.p. i oznaczone są w nim symbolem RU/7. Zgodnie z § 21 ust. 1 m.p.z.p., dla terenu oznaczonego w planie symbolem RU/7: "przeznaczenie podstawowe stanowią tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych", przy czym dopuszcza się lokalizację "działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej". Przepis definicyjny § 2 ust. 1 m.p.z.p. stanowi m. in., że ilekroć w dalszych przepisach planu miejscowego jest mowa o: "1. przeznaczeniu podstawowym terenu - należy przez to rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały, 2. przeznaczeniu uzupełniającym terenu - należy przez to rozumieć działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego".

22 Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), odpady, w zależności od "źródła ich powstawania", dzieli się na następujące grupy, wśród których są "odpady z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności".

23 Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zbierania odpadów nie da się zakwalifikować jako działalności podstawowej i uzupełniającej przewidzianej na działkach nr [...] i nr [...], a więc jako obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Przeznaczenie podstawowe działek nr [...] i nr [...] to "obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych". Za zgodne z planem, w ramach przeznaczenia uzupełniającego uznać więc można zbieranie odpadów, które jest związane z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ponieważ tego rodzaju produkcja wiązać się może z powstaniem odpadów. Jednakże musi zostać również spełniony warunek wcześniejszego lub równoczesnego przeznaczenia terenu na cel określony jako podstawowy. Jak wynika z załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej - Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia z dnia 16 października 2020 r. – dalej: "KIP", planowana przez Spółkę działalność: "prowadzona będzie na działce o numerze ewidencyjnym [...] na wydzielonej części utwardzonego placu magazynowego o powierzchni 2000 m2 gdzie magazynowane będą odpady metali żelaznych i nieżelaznych, papieru i makulatury oraz tworzyw sztucznych oraz na działce o numerze ewidencyjnym [...] w hali magazynowej na wydzielonej jej części o powierzchni 890 m2, gdzie magazynowane będą odpady papieru i makulatury oraz tworzyw sztucznych". Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą Spółką, że proste "zestawienie grup odpadów", o zbieranie których wystąpiła oznacza, że wymienione w KIP odpady powstają w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Plan miejscowy nie przewiduje możliwości zbierania jakichkolwiek odpadów na tych działkach, a jedynie zbieranie odpadów stanowiących działalność uzupełniającą obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, "ponieważ tego rodzaju produkcja wiązać się może z powstaniem odpadów".

24 Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zbieranie wymienionych przez Spółkę w KIP odpadów na działkach nr [...] i nr [...] nie może zostać uznane za zgodne z podstawowym przeznaczeniem terenu, określonym w planie miejscowym jako obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Skoro zaś prowadzenie na terenie oznaczonym symbolem RU/7 działalności gospodarczej musi mieć formę, która uzupełnia przeznaczenie podstawowe, nie może pozostawać w całkowitym oderwaniu od przeznaczenia podstawowego i nie może być z nim sprzeczne, planowane przez Spółkę przedsięwzięcie nie stanowi również działalności uzupełniającej obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych. Nie został także spełniony drugi z warunków przyjęcia dopuszczalności uzupełniającego przeznaczenia terenu - wcześniejsze lub równoczesne przeznaczenie terenu na cel określony jako podstawowy. Jak wskazano w KIP, "wydzielona część placu magazynowego zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod planowane przedsięwzięcie nie jest obecnie wykorzystywana. Wydzielona część hali magazynowej na której planowane jest magazynowanie odpadów, obecnie nie jest wykorzystywana.".

25 Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.