Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2624/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2624/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 50/23 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 10 maja 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gl 50/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Wnioskiem z 29 września 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie niżej wskazanych informacji i danych:

5 1. Do jakich baz danych, wykorzystywanych przez policjantów, została wprowadzona informacja o wydaniu decyzji administracyjnej [...] datowanej [...] września 2022 r.

6 2. Kto wprowadził tę informację do baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

7 3. Kiedy rzeczona informacja została wprowadzona do baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

8 4. Kiedy informacja ta została usunięta (wycofana) z baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

9 5. Kto usunął (wycofał) rzeczoną informację z baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

10 Jak wynika z akt sprawy wniosek dotyczył decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2022 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B z uwagi na niepoddanie się przez niego badaniom lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami.

11 W odpowiedzi na powyższy wniosek oraz dwa pisma skarżącego z 14 i 21 października 2022 r. ponaglające do rozpatrzenia wniosku, organ w pismach z [...] i [...] października 2022 r. przedstawił skarżącemu przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wyjaśnił też, że "wszelkie pisma w sprawie kierowcy są umieszczane w Centralnej Ewidencji Kierowców. Tutejszy organ nie posiada wiedzy na temat danych zawartych i widocznych w systemie policyjnym kierowców". Poinformował, że jednostki policji zwracają się o udostępnienie informacji o danym kierowcy do tutejszego organu między innymi o prawomocność decyzji. Dalej, wskazując na § 14b ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia da kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231) wyjaśnił, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 lub 7 ustawy z 5 stycznia 201l r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.; dalej: "u.k.p.") organ wprowadza za pośrednictwem systemu teleinformatycznego informację o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami do Centralnej Ewidencji Kierowców. Zgodnie zaś z art. 104a ust. 2 pkt 2 u.k.p. zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami następuje "od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji administracyjnej o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami". Ponadto art. 104 a ust. 5 u.k.p. stanowi, że osobę której uprawnienia do kierowania pojazdami zostały zawieszone, uznaje się za nieposiadającą uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie i w okresie, w których uprawnienia te są zawieszone. W Centralnej Ewidencji Kierowców gromadzi się dane zgodnie z art. 100aa ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 988 ze zm.; dalej: "u.p.r.d."), natomiast w przypadku braku możliwości wprowadzenia danych do ewidencji, spowodowanego przyczynami niezależnymi od podmiotu, wprowadzenia danych dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia, w którym powstał obowiązek ich wprowadzenia, zgodnie z art. 100 ae u.p.r.d. Oprócz tego Prezydent wyjaśnił, że danych zgromadzonych w ewidencji nie usuwa się, z wyłączeniem danych o których mowa w art. 100ab u.p.r.d.

12 W skardze określonej jako "skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" skarżący wniósł o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezczynności w odniesieniu do tej części wniosku z 29 września 2022 r., która zawarta jest w punktach 2-5 oraz o stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w odniesieniu do części złożonego wniosku, która zawarta była w jego punkcie 1. Zdaniem skarżącego organ w tym zakresie próbował stworzyć jedynie pozory udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, przy czym zrobił to znacznie po upływie ustawowego terminu i dopiero po dwukrotnym wystosowaniu ponaglenia. Mimo zatem takiego przebiegu postępowania i upływu ponad 3,5 miesiąca (109 dni) od daty jego wpływu, organ nie podjął żadnych czynności przewidzianych przez przepisy u.d.i.p.

13 W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku dotyczącego udostępnienia danych zebranych w toku postępowania administracyjnego". Następnie nawiązał do przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i 6 i.d.i.p. Dalej wywiódł: "Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy tj. zasadności skargi na bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej - należy wskazać, że złożenie żądania udostępnienia informacji z akt indywidualnej sprawy administracyjnej jest uregulowane przepisami art. 73 – art. 74a w związku z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm., dalej: k.p.a.). Ten tryb udostępniania danych zawartych w materiałach sprawy jest ściśle związany ze statusem prawnym strony postępowania. Każda ze stron ma możliwości wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), oraz żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (art. 73 § 2). Omawiane uprawnienia konsumują niejako żądanie udostępnienia danych z akt sprawy w trybie informacji publicznej, który to tryb ma zastosowanie w sytuacjach, gdy wnioskodawca nie był stroną postępowania, i nie mógł zrealizować uprawnień przewidzianych we wskazanych przepisach. Zdaniem Sądu przepisy art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. mają charakter szczególny w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; nie można zatem żądać udostępnienia takich informacji, jeżeli strona posiada do nich pełny dostęp ze względu na udział w postępowaniu. Skarżący, będąc stroną postępowania administracyjnego, posiadał dostęp do wszystkich zebranych w toku sprawy dowodów i materiałów; złożenie przez niego żądania dostępu do tychże materiałów na alternatywnej podstawie prawnej wskazuje na możliwość nadużycia prawa. Nie można przy tym mówić o bezczynności organu: skoro skarżący miał pełny dostęp do wszystkich materiałów postępowania, posiadając status jego strony, organ nie był obowiązany udostępniać tych materiałów na podstawie przepisów dotyczących informacji publicznej".

14 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wskazał na naruszenie:

15 1) art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący znajdowały się w aktach sprawy, tudzież nie stanowiły informacji publicznej, a skarżący miał do nich dostęp będąc stroną postępowania, podczas gdy przedmiotowe informacje w żadnej mierze w aktach postępowania się nie znajdowały, tudzież skarżący miał prawo żądać ich udostępnienia w drodze dostępu do informacji publicznej, zaś organ dopuścił się bezczynności, gdyż w prawnie ustalonym terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. wprawdzie podjął czynności w sprawie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia ani nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.;

16 2) naruszenie artykułu 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, podczas gdy w ocenie skarżącego w sprawie nie wydano decyzji, postanowienia ani nie podjęto innej stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna skutkować zastosowaniem tego przepisu oraz winno skutkować uwzględnieniem skargi w całości.

17 W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy i świadczonej z urzędu za obie instancje wg norm przepisanych, które dotychczas nie zostały zapłacone ani w całości ani w części. Skarżący zrzekł się rozprawy.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mimo skierowania do organu dwóch ponagleń, w dalszym ciągu pozostawał w zwłoce, przesyłając wyłącznie ogólne informacje o prowadzonym z udziałem skarżącego postępowaniu, które wbrew argumentacji Sądu pierwszej instancji nie dotyczyły bezpośrednio jego sprawy. Celem skarżącego było bowiem uzyskanie informacji na temat mechanizmu działania organu oraz podległych mu urzędów, tj. w jaki sposób informacje dotyczące decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są wprowadzane i usuwane z systemów i na jakiej podstawie oraz kto takowych wpisów i usunięć dokonuje. Tym samym, wniosek skarżącego odnosił się do wewnętrznych regulacji i procedur z tego zakresu oraz sporządzonych na ich podstawie notatek lub zapisków urzędowych, które mogą być uznane za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

19 Oprócz tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie znajdywały się w aktach sprawy prowadzonej z jego udziałem i do których jako strona miał i ma dostęp na gruncie przepisów k.p.a., ponieważ w przeciwnym razie nie wystąpiłby do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p. Jeżeli natomiast organ uznał, że żądane przez skarżącego dane nie stanowiły informacji publicznej, winien wydać w tym zakresie stosowną decyzję odmowną, a tymczasem, mimo że wprawdzie organ po dwukrotnym ponagleniu udzielił skarżącemu odpowiedzi, nie spełniała ona wymogów przewidzianych przepisami u.d.i.p. oraz p.p.s.a.

20 Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Jednocześnie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna jest zasadna. Wprawdzie pewne zastrzeżenia może budzić sposób skonstruowania zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej w sytuacji skonfrontowania go ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który z ich treści wywiódł pogląd o pierwszeństwie regulacji kodeksowej przed trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to wadliwość konstrukcyjna nie powinna być w tym przypadku rozstrzygająca. Dodatkowo, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i zawartego w zarzucie opisu naruszenia skarżący nie tyle co zwalcza pogląd Sądu pierwszej instancji, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje dostęp do danych zawartych w aktach administracyjnych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 i 73 § 1 i § 2) z pierwszeństwem przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 10 i 13) ile przede wszystkim kwestionuje niewyrażone w zasadzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pewne przyjęte niejako z góry przez Sąd założenie, że dane, których dotyczył wniosek skarżącego z 29 września 2022 r. znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. W istocie skarżący zwalcza nie tyle wykładnię powołanych przepisów co ustalenie, że treść wniosku dotyczy informacji zawartych w aktach sprawy administracyjnej, przy czym trudność jego zakwestionowania bierze się stąd, że Sąd pierwszej instancji ani nie wyraził tego stanowiska wprost, ani nie wyjaśnił w oparciu o jakie dowody i materiały takie ustalenie poczynił. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeżona nieprecyzyjność zarzutu nie powinna prowadzić do jego oddalenia. Istota problemu bowiem nie dotyczy relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej, a regulacją zawartą w art. 73 i nast. k.p.a. Ta zresztą wiązałaby się z wykładnią i zastosowaniem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego nie powołano ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani ich uzasadnieniu. Problem dotyczy wyłącznie treści wniosku i danych zawartych w aktach sprawy administracyjnej w kontekście nie tyle co wykładni lecz zastosowania art. 10 § 1 i 73 § 1 i § 2 k.p.a. przy czym podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji ani nie przeanalizował żądania wniosku, ani materiałów znajdujących się w aktach sprawy i w uzasadnieniu do tych materiałów się nie odwołał. Tymczasem żądanie wniosku dotyczyło wskazania baz danych do których wprowadzona została informacja o wydaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz wskazania szczegółowo okoliczności odnoszących się do osób i czasu jej wprowadzenia i usunięcia z baz. Zawarte w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają aby te dane znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej. Analiza akt wskazuje, że znajdują się w nich, w szczególności: wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Rudzie Śląskiej o skierowanie skarżącego na badania lekarskie pod kątem jego zdolności do kierowania pojazdami; decyzja organu w zakresie skierowania skarżącego na takie badania oraz decyzja organu odnośnie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy; odwołania, ponaglenia, skargi, pisma i wnioski skarżącego; potwierdzenia doręczeń korespondencji; pisma organu skierowane do skarżącego z 18 i 24 października 2022 r., wydruki potwierdzeń prawidłowości złożenia podpisu profilem zaufanym ePUAP. W materiałach tych nie ma szczegółowych danych, których udostępnienia domagał się skarżący. Skoro tak to cały wywód Sądu pierwszej instancji odnoszący się do wzajemnej relacji obu regulacji prawnych tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej i kodeksu postępowania administracji skutkujący oddaleniem skargi w sprawie był przedwczesny.

23 Z tych przyczyn na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzeczono jak w sentencji.

24 Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni przede wszystkim czy żądana informacja ma walor informacji publicznej i czy w świetle udzielonych skarżącemu odpowiedzi i przepisów prawa organ jest w jej posiadaniu, a w konsekwencji czy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, mając na uwadze termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji ustalenia, że żądane dane spełniają kryterium podmiotowe i przedmiotowe, o którym mowa w ustawie, lecz znajdują się w materiałach sprawy administracyjnej skarżącego, Sąd oceni wzajemną relację ustawy i przepisów regulujących dostęp do akt sprawy administracyjnej, mając na względzie treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

25 Co do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym o kosztach tych w każdym przypadku, w tym i o kosztach za pomoc prawną udzieloną w postępowaniu kasacyjnym, rozstrzyga wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a zatem wniosek w tym przedmiocie powinien być złożony do Sądu pierwszej instancji.