Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., III OSK 251/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., III OSK 251/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 129/18 w sprawie ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 129/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] (skarżący) na decyzję E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., którą odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na objęcie treści żądanej umowy tajemnicą przedsiębiorcy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu drugiego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. (pkt 1), w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchylił (pkt 2), zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

3 Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] i zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt 2 oraz pkt 3 sentencji zarzuciła mu:

4 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." - zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegający na błędnym uznaniu, że zakresy pojęciowe: "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej: "u.z.n.k", pokrywają się, a w konsekwencji - zrównaniu obu powyższych zakresów pojęciowych i dokonania wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p, tak jak wykładni art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie autora skargi kasacyjnej oba powyższe przepisy należy rozumieć literalnie i przyjąć, że skoro ustawodawca zdecydował się na przyjęcie dwóch różnych słów określających rodzaj tajemnicy, to w ten sposób wyeksponował intencję, że są to dwa rodzaje tajemnicy, a nie jeden rodzaj;

5 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. polegający na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k w sprawie, która dotyczy dostępu do informacji publicznej i występującej w niej "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie autora skargi przepis nie powinien zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a jego niewłaściwe zastosowanie spowodowało istotne, rozszerzające w stosunku do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ilościowe i jakościowe zwiększenie powinności, którym Spółka powinna sprostać, aby móc skutecznie powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy.

6 W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części poprzez uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Ponadto Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

7 W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła szczegółową argumentację świadczącą w jej ocenie o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej akcentując, iż Sąd błędnie uznał, że zakresy pojęciowe: "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.dj.p. i "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k, pokrywają się, co w konsekwencji doprowadziło do zrównania obu powyższych zakresów pojęciowych i dokonania wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tak jak wykładni art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wskazała, iż w jej ocenie oba powyższe przepisy należy rozumieć literalnie i przyjąć, że skoro ustawodawca zdecydował się na przyjęcie dwóch różnych słów określających rodzaj tajemnicy, to w ten sposób wyeksponował jego intencję, że są to dwa rodzaje tajemnicy. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wykładanie obu rodzajów tajemnicy, nie powinno skupiać się na doszukiwaniu podobieństw między nimi, lecz przede wszystkim powinno koncentrować się na oznaczeniu występujących między nimi różnic.

8 Skarżąca kasacyjnie Spółka stanęła na stanowisku, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez odniesienie się wprost do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz dokonanie pogłębionego badania podobieństw między "tajemnicą przedsiębiorcy" a "tajemnicą przedsiębiorstwa", podczas gdy nie dokonał uprzedniego pogłębionego badania elementarnych różnic zachodzących między zakresami obu powyższych pojęć i postawienia między nimi wyraźnej granicy, a także zrezygnował z wszelkich rozważań zmierzających do wyjaśnienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na postawie pogłębionej analizy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zawartej tam również prywatności osoby fizycznej, mimo że użyte tam pojęcia "prywatność" i "tajemnica" wykazują bardzo silny związek, w postaci tożsamego celu ustawowego, intencji ustawodawcy oraz kontekstu w jakim są powoływane tj. jako przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej.

9 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

10 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

12 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

13 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie zakres pojęciowy "tajemnicy przedsiębiorcy", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. nie pokrywają się i stanowią dwa odrębne rodzaje tajemnicy. Odnosząc się do powyższej argumentacji zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa."

15 Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" nie są w pełni tożsame, niemniej przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1522/15). Art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Z przepisów tych wynika zatem, jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia przez przedsiębiorcę działań mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy.

16 Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującym, że informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Nie jest więc możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15).

17 Na tą właśnie ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Sąd I instancji wskazując, że E. Spółka z o.o. nie wykazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą wyłączeniu od udostępnienia w oparciu o przesłanki materialne, a skoncentrowała się jedynie na przesłance formalnej powołując się na objęcie umowy klauzulą poufności. Podkreślić bowiem należy, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż jedyną podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej był fakt istnienia klauzuli poufności. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinna zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych.

18 Podkreślić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dokonana przez Sąd I instancji koresponduje z wykładnią tych przepisów przedstawioną powyżej.

19 Dodać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie zrównał zakresu pojęciowego "tajemnicy przedsiębiorcy" i "tajemnicy przedsiębiorstwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł zaś, że dokonując wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie jest wykluczone posiłkowanie się rozumieniem pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", o którym mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

20 W takiej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

21 Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

22 O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

23 Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.