Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r., III OSK 2298/24

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r., III OSK 2298/24

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 92/24 odrzucające skargę J.W. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. nr DSZ-Do-1111-1250/7526/2021 w przedmiocie informacji o dostąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 92/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J.W. (skarżąca) na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. nr DSZ-Do-1111-1250/7526/2021 w przedmiocie informacji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

3 Skarżąca wystąpiła ze skargą na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 20 września 2023 r. o numerze DSZ-Do-1111-1250/7526/2021 informujące ją, że Komendant Wojewódzki Policji odstąpił od prowadzenia w stosunku do niej postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 247), uznając, że jego prowadzenie nie znajduje uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji.

4 Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach wniósł o oddalenie skargi.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę, wskazał, że kognicja sądów administracyjnych została określona w przepisach art. 3 § 2, § 2a, § 3 i w art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich form działalności organów administracji publicznej, poddanych kontroli sądów administracyjnych, w niniejszej sprawie w grę wchodzą inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli z art. 3 § 2 pkt 4, na który zresztą wskazała skarżąca. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że zaskarżone pismo organu nie jest decyzją, postanowieniem, ani żadnym z innych aktów wskazanych w art. 3 § 2, § 2a, § 3 i art. 4 p.p.s.a. Trzeba jednak zwrócić uwagę na pełną treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w szczególności na to, że wskazana w nim czynność ma mieścić się w zakresie administracji publicznej i dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Inaczej mówiąc, ma to być czynność, która rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach obywatela wynikających z przepisów prawa. Aby zatem czynność ta mogła zaistnieć, konieczny jest przepis prawa, który przyznaje obywatelowi uprawnienie lub nakłada na niego obowiązek, a czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest realizacją tego uprawnienia lub obowiązku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, czynność, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie może być uznana za tę z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosunek służbowy policjanta nawiązuje się na podstawie mianowania i żaden przepis prawa nie nakłada na właściwy organ Policji obowiązku mianowania każdego, kto zgłosi się do służby, do postępowania kwalifikacyjnego, a zatem nie przyznaje uczestnikom postępowania konkursowego prawa domagania się przyjęcia do służby. Co więcej, nawet pozytywne zakończenie postępowania konkursowego nie daje takiego prawa, gdyż decyzja w tym zakresie należy do właściwego organu Policji. Nie ma tu zatem uprawnienia obywatela, którego realizacji mógłby się domagać od organu.

6 Dalej Sąd wskazał, iż czynność, która została zaskarżona do sądu, została podjęta na podstawie przepisów ustawy o Policji. Sąd podkreślił, że jest to ustawa, która w sposób odrębny i samodzielny reguluje organizację Policji, jej uprawnienia, formy działalności i kwestie związane ze służbą policjantów. Tam, gdzie ustawa odsyła do stosowania przepisów innych ustaw, jest to wskazane w jej przepisach. WSA w Gliwicach wyjaśnił, że postępowanie kwalifikacyjne do służby w Policji prowadzi się na podstawie przepisów ustawy o Policji oraz przepisów wydanego z mocy art. 25 ust. 23 tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. Jest to odrębny tryb postępowania i nie ma tu odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewiduje się wydania decyzji lub postanowienia ani otwarcia drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tak jest w przypadku odstąpienia właściwego organu Policji od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i określenia jego uprawnień w przypadku uznania, że nie znajduje ono uzasadnienia w potrzebach kadrowych policji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika to wprost z przepisu art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 12 stycznia 2022 r., jak również uprzednio obowiązującego przepisu art. 25 ust. 5 pkt 7 tej ustawy, dlatego skarga na informację właściwego organu Policji o odstąpieniu od postępowania kwalifikacyjnego z tego powodu, że nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji jest niedopuszczalna. Ponadto Sąd wskazał, iż uznając, że skarga jest niedopuszczalna, odstąpił od rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, gdyż wniosek ten jest bezprzedmiotowy.

7 Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

8 - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

9 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. zart.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w sytuacji, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,

10 2) art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ pełnego postępowania dowodowego, co rzutowało na treść ostatecznego rozstrzygnięcia,

11 3) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy brak pełnego uzasadnienia zaskarżonego aktu Komendanta Wojewódzkiego uniemożliwił skarżącej powzięcie informacji co do przyczyn podjęcia wobec niej decyzji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego,

12 4) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji nieudzielenia skarżącej informacji o przyczynie odstąpienia od prowadzenia wobec skarżącej postępowania kwalifikacyjnego, jak i niewskazania, iż służy jej skarga do WSA, a także niewskazania terminu do złożenia takiej skargi,

13 5) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji niewskazania skarżącej, iż organ zamierza zamknąć postępowanie administracyjne, nieumożliwienia jej zapoznania się z dotychczasowymi wynikami jej postępowania kwalifikacyjnego i złożenia stosownych wniosków,

14 6) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji braku uzasadnienia zaskarżonego aktu, a tym samym braku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ, odstępując od prowadzenia względem skarżącej postępowania kwalifikacyjnego,

15 7) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji dokonania przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.

16 8) art. 86 § 1 p.p.s.a. oraz art. 88 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieznanego ustawie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu,

17 9) art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sytuacji, gdy okoliczności sprawy, w szczególności niedokonanie czynności w terminie bez swojej winy, dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu i jego terminowość, przemawiają za zasadnością przywrócenia terminu.

18 W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna jest zasadna.

21 Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia podlegania kognicji sądu administracyjnego skargi skarżącej na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. w przedmiocie informacji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji.

22 Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

23 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona przez skarżącą skarga na pismo Komendanta mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym podejmowany przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego akt o odstąpieniu od prowadzenia postępowania dotyczącego przyjęcia do służby w Policji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten ma bowiem charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwia natomiast kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12, wyroki NSA z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6283/21 i III OSK 6167/21, wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/21).

24 Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12 wskazując, że zaskarżony akt Komendanta Wojewódzkiego Policji o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego, mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegał kognicji sądu administracyjnego. W wyroku tym Sąd wskazał również, że akt ten "ma charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenia postępowania kwalifikacyjnego umożliwi kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym". Jednocześnie ten sam Sąd wskazał, że nietrafne jest stanowisko, iż jest to akt stanowiący jednostronną czynność przełożonego pozostawiony jego uznaniu. Zatwierdzenie listy kandydatów kończy postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do umieszczonego na niej kandydata do służby. Oznacza to, że ten element postępowania kwalifikacyjnego nie ma zastosowania do kandydata do służby, w stosunku do którego postępowanie przerwano. Przedstawiony powyżej pogląd podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/21.

25 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd. Skoro zaś zaskarżony w akt Komendanta z dnia 20 września 2023 r. o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

26 Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sąd pierwszej instancji co do charakteru zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego, jak i braku możliwości wniesienia skargi na pismo w przedmiocie zawiadomienia o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego jest nieprawidłowe. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.