Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2024 r., III OSK 1866/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2024 r., III OSK 1866/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1722/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Dyrektora [...] z dnia 18 lutego 2021 r. nr DFA.0153.1.2021. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1722/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Dyrektora [...] (dalej: |"organ") z dnia 18 lutego 2021 r. nr DFA.0153.1.2021. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

4 W dniu 10 lutego 2021 r. skarżąca powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.;dalej: "u.d.i.p.") zwróciła się do Dyrektora [...] z prośbą o dostarczenie za pośrednictwem poczty elektronicznej kopii wniosku złożonego przez L.K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[...]" o przyznanie środków w ramach Funduszu Wsparcia Kultury w trybie art. 65 ust. 29 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych

5 z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywianych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 ze zm.). Ponadto wniesiono o udzielenie odpowiedzi na pytania:

6 1) "Czy L.K. w ww. wniosku zaznaczała, że prowadzi działalność cyrkową ze zwierzętami? 2) Czy oprócz utraty dochodu przez pandemię L.K. podnosiła jeszcze jakieś okoliczności w swoim wniosku? 3) Czy L.K. wspominała o przebranżowieniu na cyrk bez zwierząt? 4) Czy L.K. wnioskowała o środki na utrzymanie zwierząt?

7 Dyrektor [...] w dniu 18 lutego 2021 r. podjął decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż prawo do jej uzyskania podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył konkluzje wywiedzione z zapadłych już orzeczeń, m. in. z wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 431/11, w którym Sąd uznał, że "wnioski

8 o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.".

9 Skargą z 31 marca 2021 r. fundacja zakwestionowała decyzję organu opierając się na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.;dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 u.d.i.p., zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów tej ustawy (art. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g, art. 5 ust. 2 u.d.i.p, art. 16 pkt 2 u.d.i.p.). Wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. W treści skargi wskazano na niekonsekwencję organu, który najpierw stwierdził w swojej decyzji, że wniosek L.K. dotyczy informacji publicznej, co do której dostęp podlega ograniczeniu

10 z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, by w dalszej części wywieść, że w gruncie rzeczy nie dotyczy on informacji publicznej. W ocenie skarżącej, organ nie starał się uprawdopodobnić, że udostępnienie żądanej informacji publicznej mogłoby narazić L.K. lub prowadzone przez nią przedsiębiorstwo na szkodę.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Podał, że wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej, zawierają informacje publiczną, bowiem dotyczą sprawy publicznej, jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym.

12 W związku z powyższym w ocenie Sądu pytany organ dokonał błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., ponieważ nieprawidłowo przyjął, że żądany wniosek o dofinansowanie nie posiada przymiotu informacji publicznej.

13 Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że skarżona decyzja winna zostać uchylona także z innego powodu. Jeśli bowiem organ przyjął, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, to nie mógł równocześnie wydawać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Czyniąc zaś to, doprowadził do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem.

14 Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez jego niezastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, że wniosek o dofinansowanie, który stał się podstawą przyznania pomocy finansowej traci status dokumentu prywatnego jedynie z uwagi na fakt, że został oceniony pozytywnie, przez co powinien zostać uznany za informację publiczną. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ powołał się na przyjęty w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wszelkie wnioski o dofinansowanie nie są dokumentami urzędowymi, lecz stanowią dokument prywatny (wyroki WSA w Warszawie z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SABAA/a 360/12; oraz z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 581/13).

16 Zdaniem organu akceptacja stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wniosek o dofinansowanie na etapie jego przyznania przestaje być dokumentem prywatnym, stając się dokumentem urzędowym, skutkowałaby naruszeniem tajemnicy przedsiębiorcy, która ma walor tajemnicy prawnie chronionej. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, jednakże z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych.

17 Organ zwrócił również uwagę na kwestię mechanizmu udzielania wsparcia finansowego ze środków Funduszu Wsparcia Kultury, którego działalność jest oparta o zasadę zwrotu beneficjentowi określonej procentowo części przychodów netto

18 z okresu od 12.03.2019 r. do 31.12.2019 r., z działalności kulturalnej w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca, w tym usług wspomagających tę działalność poprzez organizację zaplecza technicznego. Kluczowym jest, że przychód z działalności netto stanowi indywidualną daną zawartą w deklaracji składanej przez podatnika, a zatem stanowi tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1549), co jest okolicznością normatywną, niewymagającą jakiegokolwiek wykazywania przez organ.

19 W odpowiedzi fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

22 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

23 Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

24 Wstępnie należy odnotować, że skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, jako podstawę wydanego w sprawie wyroku. Tym samym poza weryfikacją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje prawidłowość ustalenia treści wniosku dostępowego z 10 lutego 2021 roku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają w istocie charakter systemowy, abstrahujący od konkretnych okoliczności faktycznych kształtujących uwarunkowania stosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie.

25 Skarżący kasacyjnie organ wytyka, że WSA błędnie nie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż wyszedł z wadliwego założenia, że z momentem uwzględnienia wniosku o dofinansowanie przedsiębiorcy środkami finansowymi, wniosek ten traci przymiot dokumentu prywatnego, stając się równocześnie dokumentem urzędowym posiadającym walor informacji publicznej. Przedmiotowy zarzut jest nieskuteczny

26 z kilku względów. Po pierwsze, został wadliwie skonstruowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego w swojej procesowej formule może zostać oparty albo na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, albo na błędnej wykładni prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Procedura sądowoadministracyjna nie dopuszcza konstruowania zarzutów kasacyjnych na "błędnym niezastosowaniu prawa materialnego". Rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazać wadliwość kwestionowanego nią wyroku z uwagi na to, że został on oparty na niewłaściwej podstawie materialnoprawnej (błąd w walidacji), albo na błędnie zrekonstruowanej podstawie materialnoprawnej (błąd w derywacji). W obu układach należy zakwestionować przyjętą przez sąd podstawę prawną wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej nie może natomiast zmierzać wyłącznie do wytknięcia, że w podstawie prawnej wyroku nie uwzględniono wskazanego w treści tego zarzutu przepisu prawa materialnego. Zarzucenie tego rodzaju wadliwości jest dopuszczalne, ale wyłącznie

27 jako uzupełnienie i argumentacyjne wzmocnienie zarzutu błędnej konstrukcji podstawy materialnoprawnej wydanego wyroku. Samoistnie, zarzut błędnego niezastosowania prawa materialnego jest z założenia nieskuteczny.

28 W drugiej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że podniesiony zarzut kasacyjny jest logicznie niespójny. Wprowadzona treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. klauzula limituje dostęp do informacji publicznej, z uwagi na konieczność ochrony wartości partykularnych w postaci tajemnicy przedsiębiorcy lub prywatności osoby fizycznej. Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że konstytucyjna zasada transparentności

29 i jawności działania władzy publicznej oraz wydatkowania środków publicznych

30 (art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) doznaje ograniczenia z uwagi na ochronę prywatności (art. 47 Konstytucji RP) lub tajemnicy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zasadnicze znaczenia w kontekście oceny podniesionego zarzutu ma fakt, że zakres stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje wyłącznie te układy, które dotyczą informacji publicznej. Jeżeli więc organ kwestionuje trafność przyjętej przez Sąd a quo oceny, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, to tym samym nie może jednocześnie twierdzić, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

31 Odnosząc się natomiast merytorycznie do argumentacji skargi kasacyjnej należy podać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustabilizował się pogląd, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie ze środków publicznych nie są informacją publiczną, ponieważ stanowią dokumenty prywatne - wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r., I OSK 2919/15. Status wniosku ulega jednak zmianie w sytuacji, gdy stanowi on część umowy o przyznane dofinansowanie ze środków publicznych, jako jej załącznik - wyroki NSA z 21 listopada 2018 r., I OSK 113/17

32 i z 28 czerwca 2022 r., III OSK 5148/21. Treść umów cywilno-prawnych, wskutek których dochodzi do przekazania środków publicznych, stanowi informację

33 o charakterze publicznym - wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12. Umowy te świadczą bowiem o sposobie korzystania z funduszy należących do wszystkich obywateli.

34 Negatywnie należało zweryfikować również zarzut naruszenia art. 293 Ordynacji Podatkowej. Wyeksponować trzeba, że tajemnica skarbowa, o jakiej mowa w powołanym przepisie dotyczy danych zawartych w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Wniosek dostępowy nie dotyczył dokumentów wymienionych w tym przepisie. Fundacja domagała się przesłania kopii wniosku o dofinansowanie. Informacja o przychodzie osiągniętym przez podmiot wnioskujący o dofinansowanie, nawet gdyby podlegała wyłączeniu od udostępnienia, nie przesądza o tym, że pozostała cześć tego wniosku takiemu udostępnieniu również nie podlega. Rzeczą organu jest to właściwie ocenić.

35 Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę pełną treść wniosku dostępowego z 10 lutego 2021 roku i rozważy, czy wniosek o dofinansowanie ze środków publicznych L.K. został uwzględniony i czy stał się częścią (jako załącznik lub w innej formie) dokumentacji

36 o dofinansowanie. Weryfikacja obu wskazanych kwestii pozwoli organowi ocenić, czy wniosek L.K., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] o przyznanie środków w ramach Funduszu Wsparcia Kultury stanowi informację publiczną.

37 Mając całość powyższego na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.