Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2051/18 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek P.M. (skarżący) na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

3 Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Szef Krajowej Administracji Skarbowej i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

4 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5 a) 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez Sąd, zdaniem organu nie jest jasna. Organ również nie zna granic związania przedmiotowym wyrokiem, co ma istotne znaczenie dla ram prowadzonego ewentualnie postępowania administracyjnego a następnie dokonywanej przez Sąd kontroli administracyjnoprawnej;

6 b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w sytuacji gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ były prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik spawy;

7 c) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności Sąd I Instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji;

8 d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948), a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9 w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

10 a) art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśnięcie stosunku służbowego wobec złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego mimo braku regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

11 b) art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że w art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje jak zwolnienie ze służby, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

12 W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

13 W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, iż w myśl art. 61a § 1 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania merytorycznego i nie stosuje co do zasady przepisów prawa materialnego, a ocena zasadności żądania jednostki jest dokonana wyłącznie w formach procesowych.

14 W jego ocenie, Sąd uchylając postanowienia organów I i II Instancji zobowiązał organ I Instancji do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, nie wskazując w żaden sposób na jej charakter prawny, a więc czy ma to być ewentualnie decyzja o zwolnieniu ze służby czy też decyzja o wygaśnięciu stosunku służbowego, które to decyzje w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną są odmiennymi aktami władczymi, prawnymi organów i mogą rodzić odmienne skutki prawne. Tym samym wskazał, iż z analizy pisemnego uzasadnienia nie wynika czy organ ma ewentualnie wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, czy też inną decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, co ma istotne znaczenie z uwagi na treść art 153 p.p.s.a.

15 Podniósł, iż błędne jest stanowisko Sądu odnośnie do wykładni przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - w szczególności art. 170 ust. 3. Podkreślił, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w tym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu natomiast brak było materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wskazał, iż z treści art. 170 ust. 3 ww. ustawy również nie wynika, że ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, należy wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nadać formę decyzji administracyjnej. Zauważył, iż art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Fikcja ta jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego, jednak nie może być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. W ocenie organu, trzeba odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby", bowiem jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby". Podniósł, że omawiane zagadnienie podobne jest do zagadnienia rozpatrywanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), w którym to Trybunał podkreślił, że "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, iż w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vigore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego, ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej."

16 Zaznaczył, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Wyjaśnił, iż w art. 179 oraz art. 180 ustawy wymieniono obligatoryjne i fakultatywne powody uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Natomiast wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, zgodnie z art. 182 następuje:

17 z dniem śmierci funkcjonariusza;

18 w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby - z upływem 7 dni od dnia:

19 doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo

20 doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby albo

21 doręczenia prawomocnego wyroku sądu uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby albo orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze Służby Celno-Skarbowej.

22 Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa.

23 Zdaniem organu przyjęcie koncepcji Sądu powodowałoby, iż będzie on zmuszony badać skutek ustawowy zwolnienia ze służby jak też skutek samego wygaśnięcia, dla którego ustawodawca przewidział wyraźną normę konstrukcyjną w art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Tym samym prowadzenie postępowania skutkowałoby, według koncepcji Sądu, badaniem woli ustawodawcy co jest niedopuszczalne, gdyż w świetle analizy przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, aby doszło do wygaśnięcia muszą być spełnione dwie przesłanki - brak pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (lub odmowa ich przyjęcia) oraz upływ czasu.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

26 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

27 Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 153 p.p.s.a., w którym to skarżący kasacyjnie wywodzi, iż organ administracji nie wie, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął obowiązek organu wydania w sprawie decyzji, jak też jakiej treści ma to być decyzja.

28 W treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, do których należą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z dwóch wskazanych przesłanek, bowiem niewątpliwie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie, bowiem Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również przyczyny, z powodu których skarga zasługiwała na uwzględnienie, zatem umożliwił przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Szczegółowo wyjaśnił, dlaczego stwierdzone nieprawidłowości mają tak istotny charakter, że przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Sama zaś okoliczność, iż skarżący kasacyjnie posiada odmienne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy nie mogło stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia postawionego zarzutu, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko Sądu I instancji nie odbiega od linii prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących zakończenia stosunku służbowego w wyniku jego wygaśnięcia na skutek braku złożenia propozycji służby, znanej organowi z szeregu wydanych wyroków.

29 Wskazać należy, że co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty kasacyjne dotyczące naruszeń przepisów postępowania, jednak z uwagi na konstrukcję pozostałych zarzutów dotyczących przepisów postępowania konieczne jest uprzednie rozpoznanie zarzutów odnoszących się do kwestii prawidłowości wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd I instancji.

30 Przypomnieć należy, że pojawiające się wcześniejsze wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Na skutek podjętej uchwały orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w podobnych sprawach, stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do stosowania i wykładni przepisów w omawianym zakresie (tak m.in. w wyrokach NSA z: 22 października 2019 r., I OSK 2096/18; 12 listopada 2019 r., I OSK 1330/19; 27 listopada 2019 r., I OSK 3341/18; 14 stycznia 2020 r., I OSK 3399/18).

31 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyżej przytoczony pogląd. Jednocześnie wskazać należy, że jednym z rozwiązań w zakresie zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Owo wygaśnięcie następuje na skutek niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub też w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (por. art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W przypadku gdy dojdzie do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się je jak zwolnienie ze służby, zaś podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

32 Jak wskazywano już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji przeprowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. W konsekwencji stosując art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS organ zobowiązany jest uwzględnić kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Są one bowiem istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, w konsekwencji czego doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

33 Zwrócić należy uwagę, iż z treści art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Tym samym za uprawnione uznać zatem należy stanowisko, że w tej sytuacji powinna zostać wydana, zgodnie z treścią art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, decyzja administracyjna. W myśl, bowiem powołanego przepisu zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Nie można przy tym pomijać, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby, które obwarowane jest gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia. W przypadku zatem wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zachodzi podstawa do wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

34 W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, które zawarte zostało w jej art. 165 ust. 7, z uwagi na brzmienie ust. 3 art. 170 nie stanowi przeszkody do wydania takiej decyzji. Sama bowiem okoliczność, iż art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby (traktowana zgodnie z wolą ustawodawcy jako zwolnienie ze służby) nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym.

35 Wyjaśnić należy, że samo nieuzupełnienie przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - jako lex specialis, jak również nie odniesienie się niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przeciwnie sprawy te podlegać będą kognicji sądów administracyjnych z uwagi na to, że załatwiane są poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

36 Odnosząc się do podniesionej przez argumentacji skarżącego kasacyjnie o zasadności tez zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99 Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku z 17 października 2019 r., sygn. I OSK 1041/18, iż powołanego wyroku Trybunału nie można uznać za miarodajny. Nie sposób bowiem pominąć okoliczności, iż status pracownika i funkcjonariusza są odmienne. Jak wyjaśnił bowiem w powołanym wyroku Sąd, stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony – pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunku pracy, regulowanego Kodeksem pracy. Z tego m.in. powodu nietrafne było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżący kasacyjnie organ do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99), który dotyczył uznania za zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten wprawdzie zawierał regulację prawną treściwo zbliżoną do regulacji zawartej w art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ale odnosił się do osób niebędących funkcjonariuszami. Tym samym wyrok ten w niniejszej sprawie nie był miarodajny.

37 Mając na uwadze powyższe uznać należało, że przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowisko jest słuszne, co w konsekwencji przesądziło o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz art. 170 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 2 ustawy o KAS.

38 W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., jak bowiem wskazano wyżej organy niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, pomimo iż w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do wydania decyzji. Okoliczności te czynią także nieuzasadnionym podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

39 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

40 Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.