Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2024 r., III OSK 107/24

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2024 r., III OSK 107/24

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 152/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 152/23 oddalił skargę G. K. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Pismem z dnia 26 września 2022 r. G. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w W. (dalej: "organ") o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej orzeczeń Sądu Rejonowego w W. wraz z uzasadnieniami, tj.: wyroków, które wydano w latach 2021/2022 w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej uczestników tych postępowań oraz wyroków skazujących, które wydano w latach 2020/2021 za przestępstwa art. 197-203 Kodeksu karnego.

5 Wnioskodawca zaznaczył we wniosku, że wnioskowaną informację należy udostępnić "tylko i wyłącznie na nośniku danych pamięci USB 2.0 poprzez zakup takiego nośnika danych przez Sąd".

6 Pismem z dnia 14 października 2022 r. nr [...] Prezes Sądu Rejonowego w W., powołując się na art. 14 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznej we wskazanej przez niego formie wiąże się z koniecznością poniesienia przez Sąd Rejonowy w W. dodatkowych kosztów. Wobec tego zobowiązano stronę do uiszczenia opłaty w kwocie 40 zł na rachunek bankowy Sądu Rejonowego w W. w terminie 14 dni. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę, że w terminie 14 dni wnioskodawca może dokonać zmiany wniosku w zakresie formy udostępnienia informacji publicznej albo wycofać wniosek, albowiem Sąd Rejonowy w W. nie ma możliwości udostępnienia informacji w formie określonej we wniosku, gdyż nie dysponuje wskazanymi nośnikami danych, natomiast może udostępnić żądaną informację w formie dokumentu papierowego. Organ poinformował wnioskodawcę, że w przypadku braku uiszczenia opłaty albo zmiany wniosku w zakresie formy udostępnienia informacji publicznej, w zakreślonym do tego terminie, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone.

7 Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 203/22 wydanym w wyniku rozpoznania skargi G. K. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał wskazany organ do rozpatrzenia wniosku G. K. z dnia 26 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

8 Odpis prawomocnego wyroku został doręczony Prezesowi Sądu Rejonowego w W. w dniu 31 maja 2023 r.

9 Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] Prezes Sądu Rejonowego w W. umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.").

10 W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał się na art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i wskazał, że pismem z dnia 14 października 2022 r. wnioskodawca został powiadomiony, iż Sąd Rejonowy w W. nie dysponuje wskazanym we wniosku nośnikiem danych i tym samym nie ma możliwości udostępnienia informacji w formie wskazanej we wniosku. Jednocześnie w piśmie tym wnioskodawca został poinformowany o tym, w jaki sposób żądana informacja może zostać mu udostępniona oraz został pouczony o konsekwencjach prawnych niezłożenia w terminie wniosku o udostępnienie informacji wskazanym w powiadomieniu.

11 Przedmiotowe powiadomienie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 25 października 2022 r. i pozostało bez odpowiedzi.

12 Organ powołał się następnie na wydany w sprawie ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania kosztów zakupu banku danych za koszty udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bowiem przepis ten dotyczy zwykłych kosztów udostępnienia informacji, które czasowo za stronę ponosi organ udostępniając informację. Koszty zakupu takiego urządzenia, jakim jest w istocie przenośny bank danych (dający - po skasowaniu czy przeniesieniu na inne urządzenie udostępnionych danych - możliwość jego wielorazowego użytku), nie mogą być uznane za koszty, jakie organ musi ponieść w celu udostępnienia informacji. Kosztami takimi zasadniczo są koszty udostępnienia informacji w formie dokumentów pisemnych. Informacja o możliwości dokonania przez skarżącego wpłaty na zakup urządzenia była zatem jedynie alternatywnym, zaproponowanym przez organ rozwiązaniem udostępnienia informacji w formie zawnioskowanej przez skarżącego w sytuacji, gdy pokryje on koszty urządzenia, którym organ nie dysponuje.

13 Mając na uwadze okoliczność, że wnioskodawca nie dokonał modyfikacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z pouczeniem i zobowiązaniem zawartym w piśmie z dnia 14 października 2022 r., postępowanie zostało stosownie do art. 14 ust. 2 in fine u.d.i.p. umorzone.

14 Pismem z dnia 17 maja 2023 r. G. K. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

15 W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w W. wniósł o oddalenie skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

17 Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że rolą obecnie kontrolującego działalność Prezesa Sądu Rejonowego w W. Sądu jest weryfikacja, czy organ ten w pełni zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 203/22.

18 W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wydając w dniu [...] czerwca 2023 r. decyzję o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej z wniosku skarżącego z dnia 26 września 2022 r., organ prawidłowo zastosował się do oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku.

19 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanym w sprawie wyrokiem Prezes Sądu Rejonowego w W. został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Odpis prawomocnego wyroku został doręczony temu organowi w dniu 31 maja 2023 r. Wskazany w wyroku Sądu termin na rozpatrzenie wniosku upłynął zatem 14 czerwca 2023 r., przy czym kończąca sprawę decyzja wydana została z zachowaniem zakreślonego terminu. Wydanie decyzji oznacza, że organ nie pozostaje w zarzucanej bezczynności.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański stwierdził, że merytoryczna kontrola decyzji o umorzeniu wykracza poza granice sprawy ze skargi na bezczynność organu, przez co w niniejszym postępowaniu nie mogła mieć miejsca.

21 Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

22 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

23 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że:

24 • organ, który powołał się na fakt konieczności zakupu nośnika danych jako na okoliczność stanowiącą o "niemożności udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku", o której mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.,

25 • i w konsekwencji wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a przy tym po upływie ośmiu miesięcy od dnia wydania wadliwego powiadomienia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.,

26 • nie pozostaje w bezczynności,

27 pomimo że:

28 • konieczność poniesienia dodatkowych kosztów w związku z udostępnieniem informacji publicznej jest okolicznością, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.,

29 • nie jest zaś niemożnością, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

30 • i w konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w wypadku zaistnienia sytuacji uregulowanej w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.,

31 • nadto nie można przyjąć, że wydanie decyzji o umorzeniu na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. po upływie ośmiu miesięcy od dnia wydania wadliwego powiadomienia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jest skuteczne i pozostaje w związku z wydanym ongiś powiadomieniem

32 - co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi na bezczynność, podczas gdy o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej decydują kryteria obiektywne - nie zaś subiektywne, wadliwe przekonanie organu, że podejmuje dopuszczalne prawnie działania w sprawie.

33 Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w przedmiotowym postępowaniu z urzędu i oświadczył, że opłata nie została uiszczona w całości ani w części. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

34 Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

35 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

36 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

37 Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

38 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

39 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

40 Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

41 Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

42 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

43 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

44 W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sformułowanej podstawie kasacyjnej zostały wskazane przepisy art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.).

45 Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się". Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. "jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek". Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji".

46 Przytoczenie regulacji prawnych powołanych w podstawach skargi kasacyjnej było niezbędne celem wykazania, że są one irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sprawa sądowoadministracyjna dotyczy bowiem bezczynności podmiotu zobowiązanego, a zatem sąd administracyjny winien dokonać oceny, czy wniosek dostępowy został rozpoznany w terminie. W niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 203/22, w którym Sąd zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w W. do rozpatrzenia wniosku G. K. z dnia 26 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Wypada podkreślić, że "bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej" polega na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, tj. nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Należy również podkreślić, że w opisanym wyżej wyroku organ został zobowiązany do rozpoznania, a nie do uwzględnienia wniosku.

47 Odpis prawomocnego wyroku z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 203/22 został podmiotowi zobowiązanemu doręczony w dniu 31 maja 2023 r., termin wskazany w wyroku upływał zatem 14 czerwca 2023 r. W dniu [...] czerwca 2023 r. organ (podmiot zobowiązany) wydał decyzję o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej z wniosku skarżącego z dnia 26 września 2023 r., zatem rozpatrzył w terminie wyznaczonym wniosek dostępowy, do czego został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 203/22. Tym samym nie zachodzi stan bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku dostępowego z 26 września 2022 r. Legalność wyżej wymienionej decyzji z [...] czerwca 2023 r. nie podlega natomiast ocenie w ramach niniejszego postępowania, gdyż – jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji – wykracza poza granice sprawy ze skargi na bezczynność organu.

48 Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść skutku.

49 Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

50 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.