Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2022 r., III FSK 614/22

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2022 r., III FSK 614/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Rudowski, po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku C. G. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry w Chojnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 655/21 w sprawie ze skarg M. W. i S. W. na uchwały Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry w Chojnie - z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty - z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 w przedmiocie zmiany uchwały Nr 17/2019 Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry z dnia 2 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty postanawia odmówić dopuszczenia C. G. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., I SA/Sz 655/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skarg M. W. i S. W. (dalej: "strona", "skarżący"), stwierdził nieważność § 5 pkt 1 i 3 uchwały z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry w Chojnie w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza oraz nieważność § 1 uchwały z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry w Chojnie w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza.

3 Od powyższego wyroku Zgromadzenie Związku Gmin Dolnej Odry w Chojnie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

4 Pismem z 4 lipca 2022 r. C. G., na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone uchwały Zgromadzenia Związku Gmin stanowią źródło prawa miejscowego, a wnioskodawca "objęty jest działaniem tych uchwał" i je kwestionuje. Do wniosku dołączono decyzje Zarządu Zgromadzenia Związku Gmin z 10 czerwca 2021r. w sprawie określenia wnioskodawcy wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2020r.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

7 Stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego.

8 Możliwość rozszerzenia tego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2016r., II OZ 353/16). Chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na k.p.a. lub w ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2597/15, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA"). Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej.

9 Drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć bowiem zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taka skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy.

10 Na prawidłowość powyższego stanowiska nie ma wpływu brzmienie art. 101 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, art. 101 ust. 1 us.g., przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyroki NSA: z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20; z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 212/19; z 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07; postanowienia NSA: z 29 maja 2009 r., II OSK 737/09, z 24 lutego 2009 r. II OSK 181/09; publik. CBOSA).

11 Podsumowując postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego.

12 Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.