Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., III FSK 605/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., III FSK 605/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolski z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I SA/Go 208/18 w sprawie ze skargi L. K. i W. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 12 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

3 Wyrokiem z 4 września 2018 r., I SA/Go 208/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi L. K. i W. K. (dalej łącznie jako: "skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 12 lutego 2018 r., nr [...], uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. z 7 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne.

4 W ocenie sądu pierwszej instancji, nieprawidłowe jest stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wskutek wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tamuje rozpoznanie wniesionej skargi na czynności egzekucyjne. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. 1201 z późn. zm., dalej jako: "u.p.e.a.") wywołuje skutek prawny polegający na tym, że do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu organ egzekucyjny nie może podejmować nowych czynności egzekucyjnych. Rozpoznanie skargi na czynności egzekucyjne nie stanowi natomiast czynności egzekucyjnej.

5 Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

6 2. Skarga kasacyjna.

7 Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zostały postawione zarzuty naruszenia:

8 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 54 § 1 u.p.e.a., polegające na błędnym przyjęciu przez sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działania organów, że organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, naruszył ww. przepisy, podczas kiedy w sprawie nie doszło do ww. naruszenia postępowania, a zatem istniały podstawy do oddalenia skargi;

9 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 54 § 1 u.p.e.a., polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskutek wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne, podczas gdy w świetle ww. przepisów brak podstaw do takiej oceny;

10 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 58 § 1-3 oraz art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 102 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), polegające na pominięciu przez sąd przy ocenie legalności działań organu, że organ egzekucyjny w czasie zawieszenia postępowania może podejmować tylko takie czynności, które są przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), zaś rozpoznanie przez organ skargi na czynności egzekucyjne nie jest tego rodzaju czynnością.

11 W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

12 Skarżący nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

13 Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lutego 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną (skarga kasacyjna z 2019 r.), a także brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Strony zostały o tym powiadomione pismem z 14 lutego 2022 r. i jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała, a nadto nie sprzeciwiono się skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne.

14 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Istota powstałego w tej sprawie sporu, odzwierciedlona w zarzutach kasacyjnych, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy organ egzekucyjny może rozpoznać skargę na czynność egzekucyjną w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne, w ramach którego taka skarga została złożona, zostało zawieszone wskutek wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

17 Rozstrzygając ten spór należy w pierwszej kolejności podkreślić, że postępowanie egzekucyjne w administracji nie ma homogenicznego charakteru. Elementem składowym tego postępowania jest egzekucja administracyjna. W ramach egzekucji administracyjnej strona może wnieść zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., a także skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "czynność egzekucyjna", wskazując, że należy rozumieć przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.).

18 Na tle tych regulacji w literaturze prezentowane jest stanowisko, że wymienione środki ochrony prawnej zobowiązanego nie są względem siebie konkurencyjne. Skarga na czynność egzekucyjną ma charakter środka subsydiarnego i nie będzie dopuszczalna, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VI, LexisNexis 2011, tezy komentarza do art. 1a i art. 54 u.p.e.a.). Również w orzecznictwie akcentuje się, że skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem o charakterze subsydiarnym, co oznacza, że stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, a zakres wykorzystania skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków prawnych (wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13). Skarga na czynność egzekucyjną oraz zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są odrębnymi, niekonkurencyjnymi wobec siebie, środkami ochrony prawnej. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek (zob. np. wyroki NSA: z 10 listopada 2021 r., III FSK 313/21; z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 7 września 2020 r., II FSK 2327/18 i powoływane w nich inne orzeczenia).

19 Choć skarga na czynności egzekucyjne wiąże się z postępowaniem egzekucyjnym i samą egzekucją, to jej wniesienie i rozpoznanie nie jest bezwzględnie uzależnione od toku postępowania egzekucyjnego. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 6 czerwca 2010 r., II FSK 209/09, stwierdzając, że zakończenie postępowania egzekucyjnego nie niweczy możliwości wniesienia skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., ani nie stanowi przeszkody dla rozstrzygnięcia takiej skargi. Przyjęcie założenia, że zakończenie postępowania egzekucyjnego wyklucza możliwość złożenia skargi na czynności egzekucyjne, pozbawiałoby zobowiązanego, od którego obowiązek wyegzekwowano, realnej możliwości złożenia skargi na tę czynność egzekucyjną, która do wyegzekwowania takiego obowiązku doprowadziła, a więc na - być może – najważniejszą czynność podjętą w tym postępowaniu. Pozostawałoby to także w oczywistej sprzeczności z art. 54 § 4 u.p.e.a., który to przepis, określając termin do wniesienia skargi na 14 dni od dnia dokonania tej czynności, możliwość jej wniesienia odnosi tylko do daty dokonania czynności, a nie do tego, czy postępowanie egzekucyjne jeszcze się toczy, czy też zostało już zakończone. Z kolei uznanie, że zbadanie i rozstrzygnięcie skargi – i to w obydwu instancjach administracyjnych - zależy od kontynuowania postępowania egzekucyjnego, nie tylko jest nieracjonalne i prowadzące do zniweczenia funkcji ochronnej skargi na czynności egzekucyjne jako instytucji prawnej, ale także, co istotniejsze, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia normatywnego.

20 Skoro zakończenie postępowania egzekucyjnego nie uniemożliwia wniesienia skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a., to tym bardziej bezwzględną przeszkodą do rozpoznania takiej skargi nie może być stan zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wywołany wniesieniem zarzutów. Z art. 35 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu właściwym dla sprawy) wynika, że zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 tej ustawy, zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 58 § 1 u.p.e.a. stanowi, że w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1 i 4 (niemające znaczenia dla sprawy) mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków. Z kolei z art. 58 § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny może uchylić dokonane czynności egzekucyjne, jeżeli to jest uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw.

21 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przepisy nie regulują w sposób wyczerpujący skutków zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wątpliwości w tej kwestii nie rozwiewa także art. 102 k.p.a., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 18 u.p.e.a., wskazujący jedynie, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Oczywiście, niektóre przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jak np. śmierć zobowiązanego, czy też utrata zdolności do czynności prawnych (art. 56 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a.), będą oddziaływać na całe postępowanie egzekucyjne. Biorąc jednak pod uwagę złożoność postępowania egzekucyjnego, nie można przyjąć generalnego założenia, że zawieszenie tego postępowania z powodu wniesienia zarzutów (art. 35 § 1 u.p.e.a.) uniemożliwia organowi rozpoznanie skargi na czynność egzekucyjną (art. 54 u.p.e.a.). Jak już wspomniano, wymienione środki ochrony prawnej są względem siebie niekonkurencyjne. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego z powodu wniesienia zarzutów nie może więc stanowić przeszkody do podejmowania przez zobowiązanego innych działań w celu obrony jego interesów (por. P. M. Przybysz, ibidem, teza 3 komentarza do art. 58 u.p.e.a.). Strona ma prawo oczekiwać rozpoznania takiej skargi, a organ nie możne uzależniać jej rozpoznania od wcześniejszego rozpoznania zgłoszonych zarzutów.

22 Z tych powodów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 54 § 1 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 58 § 1-3 oraz art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 102 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z wniesieniem zarzutów nie stanowi przeszkody do rozpoznania skargi na czynność egzekucyjną.

23 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

24 SNSA Wojciech Stachurski SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Dominik Gajewski