Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., III FSK 445/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., III FSK 445/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 459/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 12 lutego 2018 r. nr 2401-IEE1.711.50.2018.2/JKR/024668 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 12 lutego 2018 r. nr 2401-IEE1.711.50.2018.2/JKR/024668 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych.

3 Od powyższego wyroku Prezydent Miasta K. wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., rozstrzygnięcie sprawy nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, a zastosowanie ww. przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy.

4 Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości oraz zasądzenie od organu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K., zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

5 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

8 Istota sprawy wyznaczona treścią zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a rozstrzygnięcie sprawy nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, a zastosowanie ww. przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy".

9 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej to przede wszystkim niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 183).

10 W rozpoznawanej sprawie jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a. zgodnie z treścią, którego w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Zatem sąd administracyjny, uchylając decyzję lub postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., obowiązany jest rozważyć, czy okoliczności sprawy uzasadniają wydanie orzeczenia wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Stwierdzenie, że okoliczności takie występują, oznacza obowiązek sądu wydania orzeczenia przewidzianego w §1 wyjaśnianego przepisu, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu. Ustawodawca nie daje żadnych wskazówek, co należy rozumieć przez okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 1 komentowanego przepisu, pozostawiając tę kwestię do ustalenia sądowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie. Mając jednak na uwadze powody ustanowienia art. 145a § 1–3 p.p.s.a., można przyjąć, że rozważany warunek ustawowy obejmuje w szczególności sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 145(a).

11 Biorąc powyższe pod uwagę prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przez sąd art. 145 a p.p.s.a. w toku dokonanej kontroli sądowoadminstracyjnej wymaga wskazania przez kasatora konkretnych okoliczności, które uzasadniały zastosowanie tego przepisu. Nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że "z uwagi na ilość analogicznych spraw dotyczących określenia kosztów egzekucyjnych w postępowaniach prowadzonych na podstawie uchylonych decyzji w przedmiocie zaległości w podatku od nieruchomości, Sąd winien założyć, że w ponownym postępowaniu organ z dużym prawdopodobieństwem nie zastosuje się do wytycznych sformułowanych w wyrok", ale do skonkretyzowanych zarzutów, które wskazywałyby na czym konkretnie polegałoby uchybienie sądu w tym zakresie, które pozwalałby jednoznacznie zidentyfikować uchybienie. NSA nie może w tej mierze wyręczać autora skargi kasacyjnej, którego rolą jest zakreślenie granic postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji.

12 Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że "właściwy organ nie posiada dostatecznych kompetencji (w sensie uprawnień), aby należycie wykonać zalecenia Sądu. Sąd bowiem sformułował wobec organu obowiązek zinterpretowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób zgodny z Konstytucją, czyli polecił organowi wydanie orzeczenia sprzecznego z dosłownym brzmieniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", bowiem sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu nakazał uwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14., w którym uznano przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (zob. punkt 1 i 2 sentencji). Trybunał stwierdził również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (punkt 3 sentencji). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak - jak zauważył Trybunał - brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a także art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji.

13 W orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska na temat skutków przywołanego wyroku Trybunału dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne. Najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (zob. wyroki NSA z 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; z 18 września 2019 r., II FSK 3238/17). W części judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na koniczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17).

14 Jednak zgodnie z dominującym obecnie poglądzie prezentowanym w najnowszym orzecznictwie w przywołanym wyroku Trybunał zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Trybunał nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyroki NSA: z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19; z 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1448/21 i III FSK 1449/21; z 7 września 2021 r., III FSK 4105/21).

15 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

16 SNSA Jacek Pruszyński SNSA Dominik Gajewski SNSA Paweł Borszowski