Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., III FSK 412/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., III FSK 412/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach oraz Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 318/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargi kasacyjne, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 318/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS) z dnia 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent).

3 Skargi kasacyjne wywiedli Dyrektor IAS oraz Prezydent.

4 Dyrektor IAS zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

5 I) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), tj.:

6 1) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją RP wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie zawiera stanowisko organu zawierające odniesienie się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych w stosunku do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, koniecznego dla ich wykonania nadkładu pracy oraz niezbędnych do poniesienia wydatków, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.);

7 2) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu opłat egzekucyjnych z wydatkami organu poniesionymi w toku egzekucji, podczas gdy - zgodnie z brzmieniem art. 64c § 1 u.p.e.a. - opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a u.p.e.a., wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne;

8 3) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 w związku z art. 64 § 3 i art. 64 § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. w związku z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna powinny być naliczane całościowo od egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec należności wynikającej z jednej decyzji administracyjnej, podczas gdy z jasnej dyspozycji zawartej w art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. zdanie drugie in medio wynika, że opłaty te powinny być naliczane oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego;

9 II) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasady związania sędziego ustawą oraz przez wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, dla którego zastrzeżono wyłączną kompetencję do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej i de facto nie zastosowanie się do zakresowego wyroku Trybunału, poprzez nakazanie organowi w ponownie przeprowadzonym postępowaniu naliczania opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej całościowo od egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec należności wynikającej z jednej decyzji administracyjnej.

10 Dyrektor IAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora IAS Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Prezydent zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

12 Prezydent w swojej skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145a § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

13 Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS i zobowiązanie ten organ do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd wysokości. Wniósł też o zasądzenie od Dyrektora IAS na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skargi kasacyjne są niezasadne. Orzekający w rozpoznanej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że w sprawie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych orzeczonych na rzecz Prezydenta Miasta K. został wydany, w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok z dnia 19 grudnia 2022 r., III FSK 283/21. Mając na uwadze wagę wyroku wydanego w składzie poszerzonym oraz fakt, iż dotyczył on tego samego podmiotu (Prezydenta), który występuje w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w całości stanowisko wyrażone w wyroku III FSK 283/21 oraz podniesioną w nim argumentację. Celem wyjaśnienia wskazać należy, że chociaż w sprawie, w której zapadł ww. wyrok spór dotyczył wyłącznie wysokości opłaty manipulacyjnej, zaś w niniejszej sprawie sporna jest zarówno wysokość opłaty manipulacyjnej jak i opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, zdaniem orzekającego Sądu odwoławczego, stanowisko wyrażone w tym wyroku pozostaje aktualne odnoście do obu tych opłat.

16 W przywołanym wyroku III FSK 283/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne czynienie ustaleń na okoliczność rzeczywistych kosztów egzekucyjnych, jakie zostały poniesione w toku postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że należy ustalić i przedstawić ilość przypadków zastosowania w indywidualnej sprawie środków egzekucyjnych odnośnie do konkretnych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym i dokonane w relacji do nich czynności oraz czy i jakie poniesiono na te czynności wydatki. Stwierdził, że organy administracyjne powinny zaprezentować rzeczywisty obraz postępowania egzekucyjnego, to jest: wysokość egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym oraz czy zastosowano - na przykład - jeden raz, więcej razy, dwanaście razy środek lub środki egzekucyjne, czy dokonano (na przykład) jednej, więcej, dwunastu czynności i na czym one polegały, czy poniesiono wydatki za (na przykład) jedną, więcej, dwanaście czynności. Odnośnie do wskazanych ilości czynności, warto przypomnieć, że zarówno w sprawie zakończonej wyrokiem III FSK 283/21, jak i w niniejszej egzekwowane były należności wykazane w dwunastu tytułach wykonawczych, stąd to kryterium podane w ww. wyroku.

17 Wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku okoliczności, które organ zobowiązany jest ustalić, w rzeczy samej stanowią wskazówkę odnośnie do kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu kosztów egzekucyjnych. Ich wykonanie prowadzić bowiem powinno do ustalenia stanu faktycznego, który winien zostać poddany subsumcji z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, w którym orzeczono, że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 61 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP.

18 Zawarte w zaskarżonym wyroku zalecenia nie są tak szczegółowe jak w wyroku III FSK 283/21, ale podobnie jak w tym wyroku, ich celem jest ustalenie rzeczywistych kosztów egzekucyjnych i ich miarkowanie przy zachowaniu związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat poniesionych za dokonane czynności. Owa zbieżność oceny faktycznej i prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku z dokonaną w tym zakresie oceną zamieszczoną w wyroku III FSK 283/21, którą jak już powiedziano aprobuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nakazuje uznać zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora IAS za niezasadne.

19 Odnośnie do podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów na bazie wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14, warto zwrócić organowi uwagę na fragment uzasadnienia tego wyroku, w którym stwierdzono, że "dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie (...). Trybunał zaznacza, że konieczność podjęcia przez ustawodawcę odpowiednich kroków w celu wykonania niniejszego wyroku powinna stanowić okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat w egzekucji w administracji". Zarówno z przytoczonego fragmentu uzasadnienia, jak i z sensu pozostałych wypowiedzi zawartych w wyroku wynika, że wskazania Trybunału Konstytucyjnego nie były adresowane do organów egzekucyjnych ustalających ad casum wysokość opłat egzekucyjnych, lecz były skierowane wprost do ustawodawcy. Przyczyna tego jest o tyle oczywista, że jak słusznie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., II FSK 412/18 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA), organy nie orientują się w zakresie globalnych kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, przez co ich osąd co do stopnia zrealizowania wytycznych Trybunału w konkretnej sprawie, nie ma żadnej podbudowy faktycznej oraz prawnej i jako taki, pozostaje dowolny. Organy te natomiast orientują się co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty i wydatki z łatwością udokumentować.

20 Na uwzględnienie nie zasługuje, postawiony w skardze kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta, zarzut naruszenia art. 145a § 1 P.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.".

21 Art. 145a § 1 P.p.s.a. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Cytowany przepis określa sytuacje, w których sąd uchylając decyzję lub postanowienie, zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania odpowiedniego aktu (decyzji lub postanowienia) i wskazuje sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie sąd wydaje, jeżeli uchyla decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego. Zatem sam fakt wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. nie przesądza o naruszeniu art. 145a § 1 P.p.s.a. Istotne jest, czy kumulatywnie wystąpiły wszystkie przesłanki określone w tym ostatnio wymienionym przepisie.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw ku temu, by uznać, że w niniejszej sprawie w sposób bezsprzeczny wystąpiły wszystkie przesłanki z art. 145a § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że na skutek błędnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w związku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 oraz art. 2 i art. 84 Konstytucji RP organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co przełożyło się na wysokość ustalonych przez nie kosztów egzekucyjnych. Wskazał kryteria, jakie organy powinny uwzględnić przy ponownym ustalaniu tych kosztów. Wykonanie zaleceń Sądu pierwszej instancji może doprowadzić do uniknięcia błędu popełnionego w zaskarżonym postanowieniu. Dywagacje czynione w skardze kasacyjnej odnośnie do tego, że sformułowane w zaskarżonym wyroku zalecenia nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez organ, jest wyłącznie antycypowaniem, natomiast w świetle postanowień art. 145a § 1 P.p.s.a. "uzasadnione okoliczności sprawy", stanowiące jedną z przesłanek do wskazania sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia powinny występować w dacie orzekania przez sąd.

23 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W związku z niezasadnością obu skarg kasacyjnych, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania w całości

24 sędzia B. Woźniak sędzia W. Stachurski sędzia J. Sokołowska