Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., III FSK 398/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., III FSK 398/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Malinowska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1134/20 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr SKO.410.119.2020 w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2020 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 |III FSK 398/22 | |

3 | | |

UZASADNIENIE

4 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1134/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.P. (dalej jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 kwietnia 2020 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania podatkowego za 2020 r.

5 Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje objęcie podatkiem od nieruchomości działek gruntu stanowiących ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny, twierdząc, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 poz. 1170, dalej: u.p.o.l.) powyższe działki nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku powołało się na art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 poz.888), wskazując, że podstawę opodatkowania podatkiem leśnym stanowi powierzchnia lasu, wyrażona w hektarach, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków, oraz art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 poz. 1170), z którego wynika, że opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż utrzymanie dróg publicznych lub eksploatacja autostrad płatnych. Podkreślił, że zdaniem Kolegium wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. odnosi się wyłącznie (o gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych - w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Sąd pierwszej instancji, powyższy pogląd wyrażony przez organ uznał za prawidłowy. Dodał, że zawarta w ustawie definicja drogi składa się z dwóch elementów - materialnego dotyczącego ogólnej dostępności drogi i elementu formalnego - zaliczenia drogi do jednej z przewidzianych w ustawie kategorii dróg. Z mocy art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne to drogi stanowiące własność Skarbu Państwa lub samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu wskazanej ustawy, droga należąca do osoby fizycznej i niezaliczona do kategorii drogi gminnej. Wyrok ten dostępny jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

6 Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") złożył pełnomocnik skarżącego, który zaskarży wyrok w całości. Wydanemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 174 ust. 1, ust. 2 p.p.s.a.:

7 • ust 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne zastosowanie przepisu art. 151 oraz przepisu art. 145 § 1 ust. 1 przez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przyczyn określonych w art. 247 § 1 pkt. 3 ustawy Ordynacja podatkowa (O.p.) w zw. z rażącym naruszeniem przez organy administracyjne: art. 120, art.121, art.122, art.124, art. 187§ 1 i 3 w zw. art. 191 i 192 O.p., w zw. z art. 1a ust 1 pkt 2, ust 3, art. 2 ust. 1 pkt.3, ust. 3 pkt. 4, art. 5 ust. 1 pkt. 1c u.p.o.l. oraz art. 21 ustawy Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art.1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art.3 § 1§2 ust. 1 p.p.s.a.;

8 • ust 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art.1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 §1,§2 ust. 1 p.p.s.a - przez zaniechanie kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych, które w sposób rażący naruszają przepisy: art. 120, art.121, art.122, art.124, art. 187§ 1 i 3 w zw. z art. 191, 192 art. 247 § 1 ust.3 O.p.

9 • art. 141 § 4 w zw. art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - przez iluzoryczne (byle jakie) poddanie kontroli zaskarżonych decyzji na co wprost wskazuje uzasadnienie wyroku;

10 • art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a - przez nieuwzględnienie z urzędu zarzutów, których skarżący nie podnosił, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy;

11 • art. 90 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym bez udziału skarżącego wbrew - przez co został pozbawiony prawa do obrony.

12 W dalszej kolejności wskazał, że w sprawie występuje nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 ust. 5 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a.

13 Pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (tj. uchylenie decyzji SKO w Słupsku nr: SKO.410.119.2020 z dn. 22 kwietnia 2020 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 stycznia 2020 r. o nr: 5611.2020 w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatku od nieruchomości za 2020r.), lub na podstawie art. 185 § 1, 186 p.p.s.a wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i rozpoznanie jej na rozprawie z udziałem strony skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

16 Najdalej idący jest zarzut nieważności postępowania podniesiony w nawiązaniu do przepisów art. 183 § 2 ust. 5 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 Konstytucji RP "przez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym bez udziału skarżącego wbrew - przez co został pozbawiony prawa do obrony". Zarzuty te nie zostały uzasadnione, jednakże z treści wskazanych w zarzucie przepisów oraz treści drugiego z przytoczonych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wnioskuje, że kwestionowane jest rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym (na marginesie, wskazanie "ust. 5" w art. 183 § 2 p.p.s.a. było zapewne omyłkowe, gdyż w § 2 występują punkty, nie ustępy).

17 Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut nieważności postępowania za bezzasadny, albowiem mimo rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (co było uwarunkowane sytuacją epidemiczną tj. zagrożeniem ze strony COVID-19), strona nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Dnia 17 lutego 2021 r. przewodniczący Wydziału I WSA w Gdańsku wydał zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w związku z dynamicznym wzrostem zagrożenia epidemicznego, mając na uwadze to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Sprawa została rozpoznana 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne zawiadomieniem z 17 lutego 2021 r. poinformowano strony, w tym skarżącego. Z całą pewnością zatem strona miała czas na ewentualne przedstawienie swojego stanowiska na piśmie, przed rozpoznaniem sprawy. Od strony skarżącej nie wpłynęło jednak do WSA w Gdańsku żadne pismo merytoryczne. Sentencja wyroku została z urzędu doręczona na piśmie, po czym na wniosek strony skarżącej sporządzono i doręczono pisemne uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, w żadnym stopniu nie rzutowało negatywnie na możliwość obrony praw strony skarżącej. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano zresztą, w jaki konkretnie sposób nieprzeprowadzenie rozprawy mogło negatywnie wpłynąć na możliwość obrony praw strony skarżącej.

18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie doszło ani do naruszenia norm konstytucyjnych, ani ustawowych, które w szczególnych przypadkach pozwalają na odstąpienie od procedowania sprawy bez zachowania wymogów jawności, o którym mowa w art. 45 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Natomiast przywołany przepis Konstytucji RP, w istotnym dla sprawy zakresie, stanowi, że wyłączenie jawności może nastąpić ze względu m.in. na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Ponadto z unormowania zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Prawodawca konstytucyjny przewiduje zatem sytuacje, w których może dojść do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, do jakich należy m.in. prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Jako wartości szczególnie chronione przez zapisy Konstytucji RP wskazane zostały również bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia (zob. także art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy ochrony zdrowia i zwalczania chorób epidemicznych). Na aspekt ten wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

19 Niewątpliwie art. 15zzs4 uCOVID-19 stanowi ustawową regulację szczególną, która pozwalała sądowi pierwszej instancji na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo braku zgody na to strony skarżącej. Regulacja ta, w stanie prawnym obowiązującym w chwili rozpatrywania skargi odnosiła się do szczególnego, wyjątkowego trybu procedowania w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.

20 W art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 przewidziano, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Każda z poszczególnych jednostek redakcyjnych (ustępów) art. 15zzs4 odnosi się do innego przypadku i nie można wywodzić, iż w każdej sytuacji dla zarządzenia posiedzenia niejawnego i możliwości jego odbycia konieczna jest zgoda stron, o której stanowi jedynie ust. 1 art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiłaby przeprowadzenie rozprawy zdalnej (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II FSK 136/21; wyrok NSA z 14 marca 2023 r., III FSK 4799/21). Istotne jest również to, że strona skarżąca nie wykazała, że pozbawiona została możności obrony swych praw, a tym bardziej, że ewentualne uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny zarzut nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji motywowany nieprzeprowadzeniem rozprawy.

21 W tym miejscu należy odnotować, że wobec zgłoszonego w skardze kasacyjnej żądania rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, jej rozpoznanie odbyło się na jawnej rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

22 Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), zarówno tych wskazanych przez stronę, jak i pozostałych wymienionych w ustawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w ramach podstaw w niej wskazanych. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.

23 Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało nastąpić poprzez "iluzoryczne (byle jakie) poddanie kontroli zaskarżonych decyzji". Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony ani doprecyzowany.

24 Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera w szczególności przedstawienie ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zaś, że w uzasadnieniu wyroku nie zgodzono się z oceną Skarżącego, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny.

25 Spór w warstwie merytorycznej ogniskuje się wokół zagadnienia opodatkowania należącego do Skarżącego gruntu stanowiącego drogę prywatną. W skardze kasacyjnej prezentowane jest stanowisko, że skoro zwolnieniu od podatku od nieruchomości polegają "ciągi komunikacyjne" w budynkach (klatki schodowe, szyby wind itp.) oraz drogi publiczne, to droga prywatna również powinna być uznana za powierzchnię zwolnioną z opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

26 Naczelny Sąd Administracyjny w obowiązującym stanie prawnym nie może podzielić tego stanowiska. Przytaczana w skardze kasacyjnej argumentacja mogłaby stanowić uzasadnienie postulatu adresowanego do ustawodawcy, nie może jednak przesądzić o zgodnym z zapatrywaniem Skarżącego kierunku wykładni obowiązujących przepisów.

27 Z akt sprawy wynikało, że podatnik jest właścicielem następujących działek gruntu: nr [...], o powierzchni 0,0327 ha; nr [...] o powierzchni 0,0373 ha; oraz działki numer [...], o powierzchni 0,0440 ha, - położonych w miejscowości R. Sposób użytkowania działek nr [...] i [...], wynikający z informacji z rejestru gruntów, to "dr-Drogi". Natomiast działka numer nr [...], o zgodnie z informacją z rejestru gruntów stanowi las i podlega opodatkowaniu podatkiem leśnym. Organ podatkowy pierwszej instancji, w decyzji z dnia 10 stycznia 2020 r. ustalił wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2020, przyjmując stawkę podatku od nieruchomości od działek numer [...] i [...] przewidzianą dla gruntów pozostałych w wysokości 0,40 zł/m2 zgodnie z § 1 ust. 1 lit. c) Uchwały Nr XI.148.2019 Rady Gminy U. z dnia 24 października 2019 r., oraz objął podatkiem leśnym działkę numer [...]. SKO to stanowisko podtrzymało, a sąd pierwszej instancji - słusznie - nie dopatrzył się w nim uchybień.

28 Skarżący kwestionuje objęcie podatkiem od nieruchomości działek gruntu stanowiących ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny, twierdząc, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powyższe działki nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.

29 Z art. 2 ust. 3 pkt 4) u.p.o.l. wynika, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż utrzymanie dróg publicznych lub eksploatacja autostrad płatnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji oraz Kolegium, że wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. odnosi się wyłącznie do gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych - w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Zawarta w ustawie definicja drogi składa się z dwóch elementów - materialnego, dotyczącego ogólnej dostępności drogi i elementu formalnego - zaliczenia drogi do jednej z przewidzianych w ustawie kategorii dróg. Z mocy art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne to drogi stanowiące własność Skarbu Państwa lub samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu wskazanej ustawy, droga należąca do osoby fizycznej i niezaliczona do kategorii drogi gminnej.

30 Z faktu ogólnej dostępności, przeznaczenia działek na publiczny ciąg pieszo-jezdny nie można wywodzić, że działki należące do Skarżącego nie podlegają opodatkowaniu. Rację ma sąd pierwszej instancji, że grunt przeznaczony pod drogę prywatną nie podlega wyłączeniu zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l., gdyż ten przepis dotyczy tylko dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia ani powyższego przepisu prawa materialnego, ani też pozostałych przepisów prawa materialnego wymienionych w zarzucie 1, ani też przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze kasacyjnej. Przepisy, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, w sposób zrozumiały i oczywisty regulują sporną kwestię, nie dopuszczając pola do takiej wykładni, jaką prezentuje Skarżący.

31 Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 120, 121, 122, 124, 187 § 1 i 3, 191 i 192 Ordynacji podatkowej są bezzasadne. W skardze kasacyjnej w istocie rzeczy zresztą nie wskazano, na czym zarzucane uchybienia procesowe miałyby polegać. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sporne w sprawie są wykładnia i będąca jej konsekwencją odmowa zastosowania przepisu prawa materialnego art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l., nie zaś stan faktyczny czy przebieg postępowania.

32 Zgodnie z art. 145 p.p.s.a. tylko takie naruszenia prawa i procedury mogą skutkować uchyleniem decyzji, które mają wpływ na ostateczny wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła, toteż wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 145, natomiast zachodziła podstawa do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z powodów, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Wskazanie w skardze kasacyjnej art. 247 § 1 pkt 3 O.p. jako naruszonego nie znajduje uzasadnienia.

33 Wobec niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

34 s. del. WSA Agnieszka Olesińska (spr.) s. NSA Bogusław Dauter s. NSA A.Dalkowska