Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., III FSK 3310/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., III FSK 3310/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 148/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Radom-Zachód w Radomiu na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

3 1.1. Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., VIII SA/Wa 148/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego R. [...] w R. na uchwałę Rady Gminy J. [...] nr [...] z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

4 1.2. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dnia 26 lipca 2016 r. Rada Gminy Jedlnia-Letnisko, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 6j ust. 2, 2a oraz art. 6k ust. 1, 2a, 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej u.c.p.g.). Prokurator Rejonowy R. [...] w R. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa w § 2‒4 uchwały, polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ‒ ustalonej metodą od gospodarstwa domowego ‒ według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Zdaniem Prokuratora, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania istotnie naruszają przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. Skoro, zdaniem Prokuratora Rada Gminy J. [...] skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. i to niezależnie od tego, czy wybrano metodę określoną w art. 6j ust. 1, czy w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

5 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, wskazując że była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Do takiego wniosku prowadzi zdaniem organu dodanie do art. 6j ustępu 2a oraz analiza treści art. 6k ust. 1 u.c.p.g., w którym mowa o ustaleniu stawki opłat bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody.

6 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. W art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, przy czym podstawowe metody zostały wskazane w art. 6j ust. 1. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty (ilość mieszkańców, powierzchnia lokalu mieszkalnego), a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to ‒ zdaniem Sądu ‒ nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.p.c.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Sąd doszedł do wniosku, że rada gminy nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. ani w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, ani w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) dokonano zmiany przepisów (w tym art. 6k ust. 4 u.c.p.g.), która prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (data podjęcia uchwały 26 lipca 2016 r.), brak jest normy ustawowej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Zdaniem Sądu, podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd zgodził się również z zarzutem, że rada gminy nie miała kompetencji do zdefiniowania pojęcia "gospodarstwa domowego", gdyż takie upoważnienie nie wynika z art. 6k ust. 1 u.c.p.g.

7 2. Skarga kasacyjna.

8 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła Rada Gminy, zaskarżając go w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategoria zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, podczas gdy taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r. (II FSK 3231/15), który zapadł w stanie prawnym sprzed marca 2013 r. To ostatnie, zdaniem organu jest bez znaczenia, gdyż NSA w powołanym wyroku zaznaczył, że jego tezy (w tym w zakresie wykładni art. 6j ust. 2a u.c.p.g.) są aktualne także po 1 lutym 2015 r. Ponadto, wyrok ten dotyczy już nowego stanu prawnego. W konsekwencji organ powtórzył w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

9 2.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

10 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

12 3.2. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U.2020, poz. 1842, dalej uCOVID-19) uchwalonym w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

13 Powyższe rozwiązanie o charakterze wyjątkowym stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. wobec zasady wyrażającej się w rozpoznaniu spraw na posiedzeniu jawnym. Celem rozwiązań procesowych przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającym zasadę proporcjonalności. Zgodnie z nią, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do ochrony wymienionych w przepisie wartości, wśród których znajduje się zdrowie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., II OSK 1305/18). W obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione. Konstytucyjna zasada prawa do sądu wynikająca z art. 45 Konstytucji RP oznacza nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W obecnej sytuacji, w której czas trwania epidemii, jej skala i skutki nie są możliwe do określania, realizacja prawa do sądu powinna gwarantować rozpoznanie sprawy w terminie, który gdy nie będzie determinował potencjalnego zarzutu przewlekłości postępowania. Mając powyższe okoliczności na względzie, niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19.

14 3.3. Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., a konkretnie możliwości wyboru przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, czyli na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy zróżnicowaniu tej stawki według kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a więc w zależności od kryterium wymienionego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

15 3.4. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie odjęcia zaskarżonej uchwały, tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 250), zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zarazem ten sam przepis ogranicza możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego ‒ oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast, w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g., tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

16 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Tylko jeden z wyżej wymienionych przepisów, tj. art. 6j ust. 2 u.c.p.g, posługuje się zwrotem "gospodarstwo domowe" i poprzez zapewnienie Radzie gminy możliwości uchwalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, wyklucza wprowadzenie w ramach tej metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty (zob. też wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., III FSK 3350/21). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustawodawca zdecydował, iż w przypadku przyjęcia metody obliczenia stawki determinowanej od gospodarstwa domowego, powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Użyte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie normatywne "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki. Prowadziłoby to bowiem do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 12 sierpnia 2020 r., II FSK 2113/19, z dnia 24 lutego 2021 r., III OSK 3585/21). W konsekwencji radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., przy czym – w świetle art. 6j ust. 2 ustawy – gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego (por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2017 r., II FSK 3080/16, z dnia 7 lipca 2021 r., III FSK 3350/21). Zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1 u.p.c.g. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się z wielkością – liczebnością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem.

17 3.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Podobnie jak w przypadku art. 6j ust. 1 u.p.c.g., także w art. 6j ust. 2a, nie pojawia się kategoria "gospodarstwa domowego", lecz "powierzchnia lokalu mieszkalnego", "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". W konsekwencji należy przyjąć, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Katalog z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego". Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. W przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego (por. m.in. NSA z dnia 24 lutego 2021 r., III OSK 3585/21, z dnia 25 listopada 2020 r., II FSK 1853/20).

18 3.7. W związku z powyższym stanowisko organu, że gmina może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., jest nieprawidłowe (zob. też wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., III FSK 3016/21). Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto, zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21, z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21). Zaprezentowany przez Radę w zaskarżonej uchwale sposób zastosowania omawianej regulacji oznacza zatem ustalenie więcej niż jednej dopuszczalnej stawki opłaty, a także oparcie tej opłaty na kryterium nieprzewidzianym w ustawie. Wobec tego stanowisko organu zawarte w skardze kasacyjnej, że zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym, przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, nie narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. należało uznać za nieprawidłowe.

19 4. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi; naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

20 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów prawa materialnego nie miały miejsca, a tym samym rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe.

21 5. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

22 Jacek Pruszyńki Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska