Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2021 r., III FSK 3157/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2021 r., III FSK 3157/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 2616/19 w sprawie ze skargi P. w O. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od września do października 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w O. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 2.700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1.Wyrokiem z 25 września 2020 r., III SA/Wa 2616/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. w O. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 19 września 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za wrzesień, październik i listopad 2017 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

3 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

4 2.1. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło P. w O. (reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego), które zaskarżyło ten wyrok w całości. Sformułowało również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

5 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

6 1) art. 21 ust. 2b ustawy z 27 lipca 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) w zw. z art. 4 pkt 1 oraz art. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. od a do f ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.

7 z 2019 r. poz. 1148 ze zm., dalej: u.p.o.), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że definicja szkoły w rozumieniu art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji jest oparta na art. 2 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. od a do f u.p.o., tj. na przyjęciu, że pod desygnatem nazwy szkoła w rozumieniu art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji rozumie się jedynie szkoły podstawowe, ponadpodstawowe oraz artystyczne, a szczegółowo wyłącznie ośmioletnie szkoły podstawowe, czteroletnie licea ogólnokształcące, pięcioletnie technika, trzyletnie branżowe szkoły I stopnia, trzyletnie szkoły specjalne przysposabiające do pracy, dwuletnie branżowe szkoły II stopnia, czy wreszcie szkoły policealne dla osób posiadających wykształcenie średnie lub wykształcenie średnie branżowe, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, pomimo faktu, iż ustawa o rehabilitacji nie zawiera legalnej definicji szkoły, a jedyna legalna definicja szkoły zawarta jest w art. 4 pkt 1 u.p.o. z której wynika, że definicja ta została skonstruowana w oparciu o język potoczny - co potwierdza intencję samego ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji - oraz pomimo faktu, że art. 2 pkt 2 oraz 18 ust. 1 u.p.o. nie stanowią legalnych definicji szkół, lecz wynikają z potrzeby usystematyzowania licznych jednostek oświatowych na potrzeby u.p.o. i jej aktów wykonawczych. Prawidłowa wykładnia pojęcia szkoły w rozumieniu art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji powinna opierać się na potocznym znaczeniu tego słowa, zgodnie z jedyną definicją legalną szkoły określoną w art. 4 pkt 1 u.p.o. która swym zakresem znaczeniowym obejmuje wszystkie jednostki oświatowe, których celem jest kształcenie i wychowywanie, co od początku powstania art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji było celem ustawodawcy i w niczym nie sprzeciwia się ścisłemu charakterowi ww. przepisu;

8 2) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 21 ust. 2b, ust. 2c oraz ust. 2d ustawy o rehabilitacji przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stosunku do skarżącego będącego publiczną jednostką oświatową obowiązuje sześcioprocentowy wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w oparciu o który ustala się miesięczne wpłaty na PFRON, pomimo tego, że ustawodawca w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przewidział dwuprocentowy wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Prawidłowa wykładnia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji polega na stwierdzeniu, że przepisy te w niniejszej sprawie w zakresie wielkości wskaźnika nie mają zastosowania, gdyż dla publicznych jednostek oświatowych zastosowanie ma art. 21 ust. 2b, ust. 2c oaz ust. 2d ustawy o rehabilitacji, które przewidują dwuprocentową stawkę wskaźnika zatrudnienia stanowiącego sumę wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych i podwojonego wskaźnika uczniów, studentów lub słuchaczy będących osobami niepełnosprawnymi i uczących się w ramach obowiązującego u skarżącego regulaminu nauczania;

9 3) art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na przyjęciu, że sprawy uregulowane w art. 21 ust. 2a objęte są dyspozycją art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji, pomimo tego że art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, będący przepisem o charakterze wyjątkowym, a zatem wykładanym ściśle, odnosi się jedynie do art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, a ten określa zasady dotyczące obowiązku wpłat pracodawców zatrudniających co najmniej 25 osób ustalając jednocześnie sposób wyliczenia składki na PFRON oraz określając wyjątki od powyższej zasady. Prawidłowa wykładnia art. 49 ust. i ust. 1 powinna wskazywać, że dyspozycją tego przepisu objęte są jedynie przypadki o których wprost mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, a nie wyjątki przewidziane w tym przepisie, gdyż oznacza to rozszerzoną wykładnię art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, która jest niedopuszczalna. W konsekwencji Prezes Zarządu PFRON nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, a do ww. spraw nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacji podatkowej.

10 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

11 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), bądź w razie uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie zastosowanie winna mieć ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: O.p.) art. 122, art.187 § 1, art. 191 O.p. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pomimo dokonania przez organy administracyjne błędnej oceny materiału dowodowego przez błędne przyjęcie, iż skarżący w ramach prowadzenia swojej działalności nie prowadzi wyłącznie działalności oświatowej związanej z kształceniem i wychowywaniem, w tym także osób z niepełnosprawnościami, dla których edukacja jest często jedyną drogą do przywrócenia możliwie wysokiego stopnia samodzielności i niezależności osób niepełnosprawnych.

12 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

13 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14 3.1. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlega oddaleniu.

15 3.2. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte o prawo materialne sprowadzają się do dwu kwestii: naruszenia art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. W przypadku tego drugiego zarzutu strona skarżąca wiąże go również z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji. W jej ocenie art. 49 ust. 1 i 2, odnosi się jedynie art. 21 ust. 1, co oznacza, że w sprawie błędnie oparto się o przepisy Ordynacji podatkowej.

16 Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowość orzekania organu na podstawie Ordynacji podatkowej, niemniej nie zajmował się konkretnie kwestią poruszoną w skardze kasacyjnej. Przyjął ją zatem za niebudzącą wątpliwości i było to stanowisko prawidłowe. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej odniesienie art. 49 ust. 1 i 2 do art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oznacza odniesienie się do obowiązku pracodawcy wpłaty na Fundusz generalnie. Oprócz tego art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określa wysokość wpłaty, wyliczając ją przez wskazanie wielkości wskaźnika zatrudnienia, w oparciu o który ustala się miesięczne wpłaty na PFRON. W art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji (podobnie jak w ust. 2b) ustawodawca wskazuje podmioty, co do których wskaźnik ten jest inny, niemniej przepis ten nie stanowi odrębnej podstawy prawnej samego obowiązku wpłaty. Wynika to wyraźnie z powołanych przepisów i organy prawidłowo przyjęły, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował przepisy Ordynacji podatkowej jako podstawę orzekania. Błędne jest stanowisko strony skarżącej, że art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji jest wyjątkiem od zasady, jakiej doszukuje się w art. 21 ust. 1. Podmioty będąc wymienione w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji mają obowiązek wpłaty na Fundusz wynikający z art. 21 ust.1, chociaż w wysokości określonej w art. 21 ust. 2a tej ustawy.

17 3.3. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów opartych o art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem, dla publicznych i niepublicznych uczelni, publicznych i niepublicznych szkół oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i 2, wynosi 0,5% w roku 2000, 1% w latach 2001-2004 i 2% w roku 2005 oraz w latach następnych. Strona skarżąca wiążąc ten zarzut z art. 4 pkt 1 oraz art. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. od a do f u.p.o. oraz z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji stoi na stanowisku, że generalnie dla publicznych jednostek oświatowych zastosowanie mają art. 21 ust. 2b, ust. 2c oaz ust. 2d, które w jej przypadku przewidują dwuprocentowy wskaźnik zatrudnienia. Argumentacja skargi kasacyjnej z jednej strony opiera się o definicję szkoły w ujęciu potocznym, z drugiej strony opiera się o wykładnię funkcjonalną (cel ustawy).

18 Przyjmując, że w skład Centrum wchodzą: [...]; do oceny pozostawało to, czy Centrum [...] w O. jest jednostką edukacyjną, którą obejmuje art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jednak uznał, że nie jest prawidłowe odczytywanie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji w ten sposób, iż dwuprocentowy wskaźnik zatrudnienia został przewidziany w tym przepisie dla tego typu podmiotów. Nawet jeśli jednostka ta jest placówką funkcjonującą w systemie prawa oświatowego, to dla przyjęcia wielkości wskaźnika, o jakim mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie jest to wystarczające.

19 Przywoływana argumentacja bazująca na tym, co było celem ustawodawcy nie jest trafna i nie przekonuje Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawa o rehabilitacji nie odwołuje się bezpośrednio do prawa oświatowego czy jakiegokolwiek innego aktu w taki sposób, aby można było na ich podstawie w sposób prosty określić sens przyjętych w tej ustawie pojęć. Posługując się w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wyliczeniem publicznych i niepublicznych uczelni, publicznych i niepublicznych szkół oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych, ustawodawca objął różne jednostki, ale każda z nich w pojęciu potocznym jest placówką edukacyjną. Nie można uznać, że pod pojęciem szkoły użytym w tym przepisie mieści się każda placówka edukacyjna. Nie można również przyjąć, że pod pojęciem szkoły użytym w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji mieści się każda placówka funkcjonująca w systemie oświatowym.

20 Prawo oświatowe odróżnia szkoły od placówek i w art. 2 pkt 2 u.p.o. wymieniono szkoły: a) podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami przedszkolnymi, integracyjnymi, specjalnymi, przysposabiającymi do pracy, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe i mistrzostwa sportowego, b) ponadpodstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, specjalnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze, leśne, morskie, żeglugi śródlądowej oraz rybołówstwa, c) artystyczne. W art. 2 pkt 4 u.p.o. wyróżniono placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Z kolei w art. 4 pkt 1 u.p.o. zdefiniowano, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o: 1) szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole; 14) placówce - należy przez to rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-8 i 10.

21 Należy podkreślić, w odpowiedzi na argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w art. 4 pkt 1 u.p.o. określono znaczenie słowa "szkoła" na potrzeby tej ustawy. Dotyczy zatem sensu innych jej przepisów i wbrew stanowisku strony skarżącej nie można na tej podstawie wywodzić, że pojęcie szkoły zawarte w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji ma tak szerokie znaczenie, by objąć nim Centrum [...] w O. będące jednostką edukacyjną. Tym bardziej, że według opisu strony skarżącej, w art. 4 pkt 14 u.p.o. wymienia się tę jednostkę odrębnie, jako placówkę przytoczoną w art. 2 pkt 4 u.p.o. (placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych). Jednocześnie brak w ustawie o rehabilitacji swoistej definicji pojęcia "szkoła" nie może oznaczać, że można mu nadać sens w potocznym rozumieniu tak szerokim, jak oczekuje tego strona skarżąca. Z założenia ustawodawca zna i uwzględnia znaczenie języka potocznego, zatem wymieniając konkretne placówki jako warunek zastosowania art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie mógł mieć na celu objęcie nim jakichkolwiek innych placówek tego typu.

22 3.4. Wykładnia, jakiej dokonał organ, a za nim przyjął Sąd pierwszej instancji, doprowadziła do jasnego rezultatu, że Centrum [...] w O nie zostało wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Takie rozumienie tego przepisu zdaje się w zasadzie przyjmować również strona skarżąca, która szeroko odwołuje się do reguły funkcjonalnej. W stanie faktycznym sprawy strona skarżąca rzeczywiście została pozbawiona możliwości niższych wpłat na Fundusz ze względu na to, że objęła Centrum [...] w O i mimo, że obejmuje sześć jednostek, które wymienia art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Jednak uznanie za prawidłową wykładnię, jakiej dokonuje oznaczałoby przyjęcie wykładni rozszerzającej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozszerzająca wykładnia w tym przypadku nie jest zasadna, gdyż sam ustawodawca w kolejnych nowelizacjach art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji rozszerza katalog podmiotów. Uczynił to m.in. w stosunku do publicznych i niepublicznych przedszkoli, a więc jednostek funkcjonujących w systemie oświaty. To oznacza, że ustawodawca sam monitoruje potrzeby rozszerzania przepisu według wyznawanych przez siebie wartości i w takim wypadku nie jest usprawiedliwione przyjęcie wykładni rozszerzającej, tak jak postuluje to skarżący. Nie mogą zmienić tego stanowiska przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż zarówno w tym z 22 marca 2012 r., II FSK 1811/10, jak i z 12 czerwca 2018 r., II FSK 3455/17, za istotne wskazano okoliczności, których w stosunku do Centrum [...] w O. strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej to, że ścisłe rozumienie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji może wymuszać na jednostkach sztuczne dla edukacji niepełnosprawnych ruchy w ich organizacji, jest argumentem za ewentualną zmianą prawa. Zarówno intencje strony skarżącej jak i ustawodawcy, aby dwuprocentowym wskaźnikiem, o jakim mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, objąć wszelkie jednostki oświatowe, nie znalazły swego odzwierciedlenia w tym przepisie prawa.

23 3.5 Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza art. w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji w powiązaniu z wymienionymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe i w konsekwencji nie narusza art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, a Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł o oddaleniu skargi. Uznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego za niezasadne, prowadzi do uznania za bezzasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przyjęcie wskazanego sposobu rozumienia poddanych analizie przepisów materialnoprawnych przesądza bowiem o zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu podatkowym. Wykładnia tych przepisów ma w związku z tym decydujące znaczenie dla oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przyjęcie, że objęcie przez stronę skarżącą jednostki niewymienionej w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, wyklucza zastosowanie wobec niej wskaźnika wyliczenia wysokości wpłaty na Fundusz, o jakim mowa w tym przepisie sprawia, że zbędne są czynności postępowania dowodowego, które za istotne uważa skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznaje w związku z tym sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie regulacji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122, art.187 § 1, art. 191 O.p.

24 3.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz organu administracji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. b i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. o opłatach za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

25 Tomasz Zborzyński Stanisław Bogucki Mirella Łent