Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2021 r., III FSK 2656/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2021 r., III FSK 2656/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Op 534/19 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2) zasądza od A. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt III FSK 2656/21

3 U z a s a d n i e n i e

4 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę A. Z. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

5 Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

6 W złożonej dnia 1.07.2015 r. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżący określił ją na kwotę 144 zł rocznie od nieruchomości, na której znajduje się dom letniskowy wykorzystywany na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. W kolejnej deklaracji, złożonej dnia 1.08.2018 r., nie wykazał obowiązku ponoszenia opłaty, argumentując, że odpady na niej wytworzone wywozi do swojego miejsca zamieszkania.

7 Burmistrz N. po wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia 15.04.2019 r., decyzją z dnia 28.06.2019 r., wydaną na podstawie art. 6o ust. 1 i art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, dalej: u.c.p.g.) oraz art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 207 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, dalej: O.p.), a także § 4 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w N. [...] z dnia 20.12.2018 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Opol., poz. 3762) – określił wysokość tej opłaty na kwotę 180 zł rocznie.

8 W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że opłata ta od nieruchomości, która nie jest zamieszkana, jest drastycznie zawyżona, co wynika z monopolistycznej pozycji firmy odbierającej odpady; z usług tej firmy zresztą nie korzysta.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25.10.2019 r. decyzję Burmistrza N. utrzymało w mocy. W jej uzasadnieniu wskazano, że na mocy art. 6j ust. 3b u.c.p.g. dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, wykorzystywane jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za rok - bez względu na to, jaka jest faktyczna ilość wytworzonych odpadów, jak tymi odpadami gospodaruje właściciel nieruchomości oraz jak często z nieruchomości korzysta; z kolei stawka tej opłaty wynika z uchwały rady gminy stanowiącej wiążący akt prawa lokalnego.

10 W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił niewspółmierną wysokość opłaty w stosunku do okresu korzystania z nieruchomości (dwa miesiące w roku) oraz ilości wytworzonych w tym okresie odpadów.

11 Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. oraz art. 6q u.c.p.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że nie ustalono stron postępowania administracyjnego, co organ prowadzący to postępowanie winien uczynić z urzędu. Zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są bowiem wszyscy współwłaściciele nieruchomości i każdy z nich ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielami obciążonej opłatą nieruchomości byli: skarżący i jego żona, która jednak – jak wynika z oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie – zmarła przed dziesięcioma laty; postępowania spadkowego po niej wprawdzie nie przeprowadzono, ale współwłaścicielem nieruchomości jest najprawdopodobniej także syn skarżącego. Ponieważ dotychczasowe postępowanie przeprowadzono wyłącznie z udziałem skarżącego i tylko on jest adresatem wydanych w nim decyzji, konieczne jest ustalenie kręgu współwłaścicieli nieruchomości oraz wszczęcie i przeprowadzenie postępowania bez pomijania któregokolwiek z nich. W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi o charakterze merytorycznym.

12 W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że zgodnie z tym przepisem za właściciela nieruchomości uznaje się wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy z obowiązującej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika, że za właściciela u.c.p.g. uznaje podmiot, który faktycznie włada nieruchomością.

13 Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Kolegium zarzuciło naruszenie:

14 - art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p., w powiązaniu z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. przez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie decyzji wskutek uznania, że organy pierwszej i drugiej instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń faktycznych, dotyczących pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, celem prawidłowego ustalenia stron postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy z bezspornych ustaleń organów podatkowych pierwszej i drugiej instancji wynika, że właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest jedynie skarżący;

15 - art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona powinna być oddalona;

16 - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak uzasadnienia w zaskarżonym wyroku dla przyjęcia, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości stanowią strony postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tej nieruchomości.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczym kryterium ustalenia właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest faktyczne władanie nieruchomością, co potwierdza art. 2 ust. 2a zd. pierwsze u.c.p.g., stanowiąc, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Należy przypomnieć, że właściciele nieruchomości obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.), przy czym obowiązek ten zasadniczo ciąży na właścicielach nieruchomości zamieszkałych, ale może także ciążyć – jeżeli rada gminy tak postanowi – na właścicielach nieruchomości niezamieszkałych (art. 6c u.c.p.g.). W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, stosuje się ryczałtową stawkę opłaty za rok (art. 6j ust. 3b u.c.p.g.). Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje z mocy prawa, a wysokość wynikającego zeń zobowiązania nie wynika ani z ilości odpadów wytwarzanych na konkretnej nieruchomości, ani ze sposobu zagospodarowywania tych odpadów przez właściciela. Z kolei za właściciela nieruchomości należy uznawać – między innymi – także jej współwłaściciela (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), przy czym w przypadku, gdy obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów, spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4 (to jest także kilku współwłaścicieli), obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością (art. 2 ust. 2a u.c.p.g.); jeżeli zatem nieruchomością faktycznie włada tylko jeden z jej współwłaścicieli, to właśnie na nim spoczywa powinność wykonania tych obowiązków. Ponieważ zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku nieruchomości stanowiącej współwłasność obowiązek ten spoczywa na tym ze współwłaścicieli, który nieruchomością tą faktycznie włada. Można więc stwierdzić w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyroki: z dnia 17.10.2019 r., II FSK 3271/17 i z dnia 29.01.2020 r., II FSK 505/18), że kilka podmiotów jednocześnie może wprawdzie spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością.

20 W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że osobą faktycznie władającą nieruchomością z posadowionym na niej domem letniskowym jest skarżący. Także to tylko skarżący złożył dwie kolejne deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz prowadzi spór w sprawie wysokości tej opłaty. Jakkolwiek prawdopodobnie nie jest wyłącznym właścicielem tej nieruchomości, ale jej współwłaścicielem, niewątpliwie jest jej właścicielem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ponadto ze względu na regułę wynikającą z art. 2 ust. 2a u.c.p.g. jest on wyłącznie obowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z tej ustawy. Nie ma zatem uzasadnienia prawnego poszukiwanie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania z udziałem innych osób, mogących być współwłaścicielami tej nieruchomości, bowiem ich interesu prawnego postępowanie to z pewnością nie dotyczy. Nietrafnie więc przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że przeprowadzenie postępowania z wyłącznym udziałem skarżącego narusza art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. oraz art. 6q u.c.p.g., bowiem to wyłącznie skarżący – i tylko skarżący - winien być uznany za stronę tego postępowania.

21 Zasadnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzuca naruszenie prawa materialnego w zaskarżonym wyroku, aczkolwiek polega ono nie tyle na błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (jak wywiedziono w skardze kasacyjnej), bowiem zgodnie z tym przepisem za właściciela nieruchomości uznaje się wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, lecz na pominięciu (niewłaściwym niezastosowaniu) art. 2 ust. 2a zd. pierwsze u.c.p.g., który stanowi, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. i w powiązaniu z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. przez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie decyzji wskutek uznania, że organy pierwszej i drugiej instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń faktycznych, dotyczących pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, celem prawidłowego ustalenia stron postępowania, podczas gdy z bezspornych ustaleń nie tylko wynika, że właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest skarżący, ale ponadto, że jako podmiot faktycznie władający nieruchomością jest on także wyłącznie obowiązany do wykonania obowiązków wskazanych w ustawie.

22 Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny ze względu na przyjęty kierunek rozstrzygnięcia nie odniósł się do merytorycznej zasadności skargi, przedwczesna byłaby ocena co do niezastosowania w sprawie art. 151 P.p.s.a. Nie można też przyjąć, by w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono przesłanek przydania przymiotu stron postępowania wszystkim współwłaścicielom nieruchomości – jakkolwiek w tym zakresie kierunku rozumowania Sądu nie można podzielić, nie oznacza to jednak, że uzasadnienie wyroku nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

23 W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten stosownie do art. 190 P.p.s.a. zastosuje wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istotę stanowi uznanie, że skoro wyłącznie skarżący faktycznie włada nieruchomością, na której posadowiony jest dom letniskowy, jest on tym właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który na mocy art. 2 ust. 2a u.c.p.g. obowiązany jest do wykonywania obowiązków wskazanych w tej ustawie, a zatem tylko on jest stroną postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

24 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od skarżącego na rzecz organu administracji publicznej kwotę 340 zł, na którą składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji (240 zł).