Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r., III FSK 1856/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r., III FSK 1856/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 612/19 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 czerwca 2019 r. nr BON.III.5220.149.4.2017.MW w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 612/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R.S. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z 17 czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

3 Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

4 1/ art. 33 ust 4 i ust 4a pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm. – dalej: Ustawa o rehabilitacji) w związku § 2 ust 1 pkt 11 lit. c) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1023 – dalej: Rozporządzenie ZFRON), poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji błędne zastosowanie gdyż jeżeli zgodnie z tym przepisem środki ZFRON można przeznaczyć na pomoc indywidualną dla osób niepełnosprawnych na zakup i naprawę indywidualnego sprzętu rehabilitacyjnego, wyrobów medycznych w tym przedmiotów ortopedycznych, urządzeń i narzędzi technicznych oraz środków transportu niezbędnych w rehabilitacji oraz ułatwiających wykonywanie czynności życiowych, to nie było podstaw prawnych do wyłączania z zakresu pomocy indywidualnej zakupu lodówki;

5 2/ art. 33 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4, art. 7 ust. 1, 8, 9 Ustawy o rehabilitacji w związku z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) Rozporządzenia ZFRON, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydatek poniesiony w ramach indywidualnego programu rehabilitacji na zakup samochodu przeznaczonego na dojazdy do pracy i z pracy oraz na rehabilitację nie został wydatkowany na rehabilitację osób niepełnosprawnych i zmniejszanie ograniczeń zawodowych, podczas gdy z opracowanych programów wynikają wyraźne ograniczenia zawodowe pracownika, oraz związek przyczynowo skutkowy między wydatkiem a zmniejszeniem tychże ograniczeń, a zatem były to wydatki na rehabilitację osób niepełnosprawnych, które to wydatkowane zostały zgodnie z zasadami Ustawy o rehabilitacji i Rozporządzenia ZFRON, w sposób celowy i oszczędny z uwzględnieniem doboru metod i środków realizacji w stosunku do zamierzonych celów;

6 3/ art. 33 ust 4 Ustawy o rehabilitacji poprzez uznanie, że zakup samochodu osobowego w ramach realizacji Indywidualnego Programu Rehabilitacji dotyczącego pracownika Skarżącego - pana R. P. nie spełnia przesłanek celowości, w sytuacji gdy pojazd ten zakupiony został dla osoby niepełnosprawnej dla stworzenia jej warunków pracy, a w konsekwencji błędne uznanie wydatkowanych środków ZFRON za wykorzystane niezgodnie z ustawowym przeznaczeniem oraz bez wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy poniesionym wydatkiem a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego objętego programem w sytuacji gdy związek ten został wykazany a pojazd nie musi być samochodem z przystosowaniem dla osoby zatrudnionej na stanowisku by wydatek poniesiony na jego koszt był wydatkiem uzasadnionym w świetle Ustawy o rehabilitacji i Rozporządzenia ZFRON;

7 4/ art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 127 w związku z art. 191 oraz art. 180 § 1, art. 181 i art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. – dalej: O.p.) w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 Ustawy o rehabilitacji, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady zaufania i informowania, zasady wyjaśniania a przede wszystkim zasady prawdy materialnej i dokonanie oceny stanu faktycznego sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w sposób dowolny i jednostronny, z pominięciem wyjaśnień Skarżącego co miało wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przedłożonych zaświadczeń o pomocy de minimis. Zakwestionowano wydatki na lodówkę z pomocy indywidualnej podczas gdy wydatki te mieszczą się w katalogu określonym Rozporządzeniem ZFRON. Decyzji nie podjęto, w ocenie Skarżącego, na podstawie oceny udowodnienia okoliczności, nie podjęto wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, gdyż brak jest wyczerpującego uzasadnienia zakwestionowania wydatków, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji a skutkowało błędnym określeniem wpłaty na PFRON

8 5/ art. 8 Ustawy o rehabilitacji poprzez jego niezastosowanie a tym samym pominięcie, że założenia ustawy prócz dążenia do osiągnięcia możliwie najwyższego poziomu funkcjonowania osób niepełnosprawnych, podnoszenia jakości ich życia i integracji społecznej zmierzają do rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.

9 W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

11 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

12 Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z dnia 19 stycznia 2023r., działającego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym.

13 Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów oraz ich uzasadnienia w skardze kasacyjnej, koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów.

14 Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Dodać również należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16).

15 Biorąc pod uwagę, że Skarżący w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej użył zwrotu "w szczególności", konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez Skarżącą. Jest to jednak niedopuszczalne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.

16 Powyższe uwagi natury ogólnej były konieczne, gdyż Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej w istocie nie odnosi się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko rozstrzygnięciu podjętemu przez wojewódzki sąd administracyjny i do jej uwzględnienia koniecznym jest wykazanie konkretnych błędów, których dopuścił się ten sąd badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Oddalając skargę, WSA w Warszawie uznał, że za takim kierunkiem rozstrzygnięcia przemawia regulacja zawarta w art. 33 ust. 4 Ustawy o rehabilitacji w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 11 lit. m-n, § 2 ust. 1 pkt 7-8 oraz § 4a Rozporządzenia ZFRON. W skardze kasacyjnej zarzucono wprawdzie naruszenie art. 33 ust. 4 Ustawy o rehabilitacji, lecz powiązano go z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 11 lit. c), § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) oraz § 3 Rozporządzenia ZFRON. Już z samych postawionych zarzutów wyraźnie wynika, że Skarżący nie tyle zmierzał do zakwestionowania argumentacji Sądu pierwszej, lecz do zainicjowania postępowania, które jego zdaniem powinno polegać na powtórnym rozpatrzeniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jak powyżej wskazano jest niedopuszczalne. Świadczy o tym również uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym Skarżący nie odnosi się do argumentacji WSA w Warszawie, która legła u podstaw oddalenia skargi, lecz wykazuje błędy w wydanych w sprawie decyzjach. Postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej nie jest służy jednak zbadaniu zgodności z prawem wydawanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, lecz służy skontrolowaniu, czy wojewódzki sąd administracyjny kontroli takiej dokonał prawidłowo. Aby jednak to stwierdzić, skarżący kasacyjnie jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowej argumentacji, z której będzie wynikało, że błędnie dokonano takiej kontroli w skarżonym wyroku i dlatego istnieją podstawy do jego uchylenia. Wymogu takiego Skarżący nie spełnił i nie może go w tym zastąpić Naczelny Sąd Administracyjny.

17 Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływane są przepisy, których jednostek redakcyjnych nie można odnieść do żadnego aktu prawnego, który w skardze kasacyjnej został powołany. Skarżący powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na art. 2 pkt 1 ust. 8 oraz art. 2 pkt 1 ust. 11c, lecz już nie podaje w jakim akcie prawnym przepisy te zostały zawarte. Wprawdzie z kontekstu może wynikać, że Skarżący ma na myśli Rozporządzenie ZFRON, lecz ten akt prawny takich jednostek redakcyjnych nie zawiera. Od autora skargi kasacyjnej, będącego adwokatem należy wymagać, aby przy formułowaniu skargi kasacyjnej, precyzyjnie wskazywał, jakie konkretnie przepisy i dlaczego zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może tego za niego uczynić.

18 Samo uzasadnienie skargi kasacyjnej jest niezwykle lakoniczne i w istocie składa się z oderwanych od siebie zdań, wyrażających określony pogląd, który nie podlega szerszemu rozwinięciu. Również i ta okoliczność nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poznanie motywów, jakimi kierował się Skarżący wnosząc skargę kasacyjną.

19 Zwrócić także należy uwagę, że podstawa skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, została skonstruowana jako jeden ciąg jedenastu przepisów O.p. o zróżnicowanej zawartości normatywnej, które w takim ujęciu miałyby zostać jednocześnie naruszone przez określone działanie bądź zaniechanie Ministra, czego miał nie zauważyć Sąd pierwszej instancji. Taki sposób formułowania podstawy kasacyjnej, bez jednoczesnego wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegać miało ich naruszenie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej ich oceny. Nie sposób bowiem zidentyfikować wynikającą z wymienionych w jednych ciągach przepisów normę prawną, która miałaby zostać naruszona w toku postępowania administracyjnego.

20 Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że również uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sformułowane w sposób dalece odbiegający od standardów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie WSA w Warszawie na prawie 24 stronach streścił przebieg postępowania, zaś jego wywody zajmują niecałe dwie strony i są niezwykle lakoniczne. Uchylenie jednak zaskarżonego wyroku z tego powodu jest niemożliwe, gdyż w sprawie nie został postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

21 Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a.

22 Paweł Dąbek Paweł Borszowski Sławomir Presnarowicz