Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r., III FSK 1232/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r., III FSK 1232/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 74/22 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2017 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 74/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę Gminy Z. (dalej: Gmina) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej (dalej: Kolegium) z 8 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2017 r. (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

3 Gmina w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

4 1/ art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1452 ze zm. – dalej: u.p.o.l.) poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi i stwierdzenie naruszenia przez Kolegium przepisu art. 7 ust. 1 pkt 15 u.p.o.l. w zw. z art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm. – dalej: O.p.) i wydania przez ten organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

5 2/ art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli decyzji administracyjnych, w związku z naruszeniem przez Sąd art. 151 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez Sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że Gmina nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 3 ust. 6 u.p.o.l. oraz naruszenia art. 247 § 1 pkt 3 O.p. poprzez jego niezastosowanie;

6 3/ art. 7 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 3 ust. 6 u.p.o.l., poprzez przyjęcie, że Gmina nie korzysta ze zwolnienia z podatku od nieruchomości w zakresie gruntów i budynków lub ich części, stanowiących jej własność.

7 W oparciu o tak postawione zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

9 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

10 Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż Gmina zrzekła się rozprawy, zaś Kolegium w wyznaczonym terminie nie zażądało jej przeprowadzenia.

11 Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów, zaś przede wszystkim uzasadnienia skargi kasacyjnej, koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów.

12 Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Dodać również należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16).

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza stwierdzeniem, że Gminie przysługuje zwolnienie od opodatkowania na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 15 u.p.o.l., powołała się ona jedynie na dwa orzeczenia sądów administracyjnych, których argumentacja miała świadczyć o wadliwości zaskarżonego wyroku. Pierwszym z nich był wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1228/20, którego argumentacja w ogóle nie odnosi się jednak do przedmiotu sporu występującego w niniejszej sprawie. Odmowę bowiem zastosowania zwolnienia opisanego w powyższym przepisie, w stanie faktycznym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia, była kwestia, czy przedmiotowe zwolnienie ma zastosowanie jedynie do przedmiotów opodatkowania zlokalizowanych na terenie gminy na rzecz której podatek od nieruchomości powinien zostać zapłacony. Tymczasem sporną kwestią w niniejszej sprawie było, czy zwolnienie o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 15 u.p.o.l. ma zastosowanie, gdy Gmina jest współwłaścicielem przedmiotu opodatkowania, nie zaś jego właścicielem. Zdaniem zaś organu wydającego decyzję wymiarową, której stwierdzenia nieważności domaga się Gmina, przedmiotowe zwolnienie przysługuje jedynie w przypadku, gdy gmina jest wyłącznym właścicielem. Nie można zatem argumentacji zaprezentowanej w powołanym wyroku NSA wykorzystać do rozwiązania spornego zagadnienia w niniejszej sprawie.

14 W powołanym zaś w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 226/22, wystąpiło analogiczne zagadnienie prawne oraz dodatkowo tożsama kwestia sporna, czyli możliwość zastosowania zwolnienia w przypadku, gdy gmina jest współwłaścicielem przedmiotu opodatkowania. Rozstrzygając sporne kwestie, WSA w Gliwicach szeroko przytoczył argumentację wyrażoną przez NSA w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1228/20. Jednak w zakresie tego samego spornego zagadnienia wskazał jedynie, że ze zwolnienia korzysta gmina, której przysługuje prawo współwłasności nieruchomości. Poza tym stwierdzeniem w ogóle swojego stanowiska nie uzasadnił.

15 Nie sposób zatem przyjąć, aby powołane w skardze kasacyjnej wyroki zawierały jakąkolwiek argumentację, podważającą stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazano w nim w szczególności, że "(...) treść przepisu wskazanego jako rażąco naruszony nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji (...), szczególnie co do tego czy chodzi tylko o własność gminy czy również o współwłasność i jak rozumieć pojęcie "pozostały podmiot" oraz charakter wykonywanego przez niego posiadania nieruchomości gminnej. Dopiero wnikliwa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy mogłaby doprowadzić do preferowanego przez skarżącą Gminę wniosków. To jednak pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania". W uzasadnieniu skargi kasacyjne nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z tym stanowiskiem. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego zakwestionowanie, gdyż musiałby zbudować argumentację zamiast Gminy, co jest niedopuszczalne.

16 Nie został także zakwestionowany pogląd WSA w Gliwicach co do zakresu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uniemożliwiając odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż również w tym przypadku Gmina nie podała w czym upatruje naruszenia wskazanych przepisów.

17 Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis o charakterze wynikowym, jako że określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny go zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialnego zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszone zostały przepisy postępowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019r., sygn. akt II FSK 82/17). Skoro w rozpatrywanej sprawie WSA w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalił. Zarzut naruszenia tego przepisu powiązany został z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaznaczyć jednak należy, że przepis ten składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, normujących podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Żadna z tych jednostek nie została jednak w skardze kasacyjnej wskazana. Nie wiadomo zatem, czy zdaniem Gminy decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na naruszenie przez Kolegium przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania.

18 Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

19 Paweł Dąbek Jacek Brolik Jacek Pruszyński